A) Az állam felelőssége de lege lata
I. A kártérítési felelősség általános kérdései a magyar polgári jogban
Kártérítési felelősség felvetődhet mind egymással alárendeltségi, mind egymásnak mellérendelt viszonyban álló jogalanyok között. Az első esetben munkajogi (vagy ahhoz hasonló, “munkajogias”) kárfelelősségről beszélünk, míg a második esetben a polgári jogi felelősségről van szó.
Az állam és polgára – ideértve a honos gazdasági társaságokat és az állampolgárok más csoportjait – vonatkozásában a kártérítési felelősség mint egyenrangú és egymással mellérendeltségi viszonyban álló jogalanyok közötti vagyonjogi jogviszony ragadható meg, amely a polgári jog keretébe tartozik. A Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló, többször módosított 1959. évi IV. tv. (a továbbiakban: Ptk.) a kártérítési felelősséget a szerződésen kívüli károkozásért való felelősség körében szabályozza (339-360. §-ok). Ezeket a rendelkezéseket egy utaló szabály – a Ptk. 318. § (1) bek. – közvetítésével és bizonyos eltéréssel kell alkalmazni a szerződésszegéssel előidézett (kontraktuális felelősség) károkért való felelősségre.
A magyar deliktuális felelősség felróhatóságon (itt a felróhatóságot az egyszerűség kedvéért a vétkesség szinonimájaként kezelem) alapuló és kimentéses felelősségnek szokták megjelölni. Ezért a szabályozás középpontjában az az általános rendelkezés áll, amelyet a Ptk. 339. § (1) bekezdése így fogalmaz meg: “Aki másnak jogellenesen kárt okoz, köteles azt megtéríteni. Mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható.” Eszerint a felelősség megállapításának négy eleme van: 1. jogellenes magatartás, 2. kár, 3. okozati összefüggés, 4. vétkesség. Az elemeknek együttesen kell fennállniuk.
A Polgári Perrendtartásról szóló, többször módosított 1952. évi III. tv. (a továbbiakban: Pp.) 164. § (1) bekezdésében írt és a bizonyítási teherre vonatkozó szabály értelmében az első három feltételt a károsultnak kell bizonyítania, míg a károkozó kimentheti magát vétlensége bizonyításával.
A törvény szabályozza – hogy csak a legfontosabbakat említsem – a károsult kárenyhítési kötelezettségét a jogellenességet kizáró helyzeteket, többek közös károkozása kapcsán a felek külső és belső jogviszonyát.
Ismert a magyar jogban a fokozott veszéllyel járó tevékenységért való felelősség [Ptk. 345. § (1) bek.], amely nem a károkozót hanem az üzembentartót terheli. Ez “objektív” felelősség, a kimentés kizárólag a fokozott veszéllyel járó tevékenység körén kívül eső és egyben elháríthatatlan ok bizonyításával lehetséges. A Ptk. 339. és 345. §-ai együtt is alkalmazhatók.
A törvény rendezi a gondozói, az alkalmazotti, a megbízottért való felelősséget, az állattartói felelősséget és – a római jogi alapokon – az épületről lehullott, az onnan kidobott, kiejtett stb. tárgyak által okozott károkért való felelősséget.
Nem kívánok foglalkozni a felelősség módjára, a kártérítés mértékére vonatkozó részletes szabályokkal, azonban a Ptk. témánk szempontjából jelentős, 348. és 349. §-ait az alábbiakban ismertetem.
II. Az alkalmazottakért való felelősség különleges esetei
A Ptk. 348. §-a azt mondja ki, hogy az alkalmazott által e minőségében okozott kárért a munkáltató felel. Ennek a szabálynak az “alesete” a Ptk. 349. §-a, amelynek (1) és (3) bekezdése így szól:
“Államigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget csak akkor lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, illetőleg a károsult a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőséget igénybe vette.” “Ezeket a szabályokat kell alkalmazni a bírósági és ügyészségi jogkörben okozott kárért való felelősségre is, ha jogszabály másként nem rendelkezik.”
Első olvasásra szembetűnik, hogy a most idézett szabályok nem jelentenek önálló felelősségi alakzatokat, mert feltételezik a Ptk. 339. (1) bek. szerinti általános feltételek meglétét, bizonyítottságát, és ezekhez képest a rendes jogorvoslat igénybevételének kötelezettsége többletfeltételként értelmezendő.
Az államigazgatási (pontosabban: közigazgatási) és bírósági jogkörben okozott kár megtérítésének fenti szabályai már a Ptk. 1960. május 1-jei hatálybalépésétől kezdve léteztek. 1997-ig a törvény azt is megkívánta, hogy a károkozó bűnösségét, illetőleg vétkességét büntető vagy fegyelmi eljárás során előzetesen megállapítsák. A kártérítés lehetőségét korábban privilegizált elévülési idő is szűkítette, amelyet az Alkotmánybíróság határozata semmisített meg [1/1996. (I. 26.) AB hat.].
A Legfelsőbb Bíróság ma is hatályos PK. 42. sz. állásfoglalása a Ptk. 349. § alkalmazását a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező-intézkedő tevékenységekre és mulasztásokra korlátozta. Ehhez kapcsolódva, a Pfv. X. 21.632/97. sz. (BH 1998/334. jogeset) eseti döntésében még azt is megfogalmazta, hogy csak egyedi aktusokkal okozott károk megtérítéséről van szó. Azt is kifejtette ugyanitt, hogy a “jogszabály hatálybalépésével esetleg bekövetkezett károsodás nem keletkeztet a jogalkotó és a károsult között kötelmi jogviszonyt, és ilyen értelmű jogszabályi rendelkezés hiányában a sérelmek jóvátételére (a jogalanyok kárpótlására) a polgári jogi kárfelelősségnek a Ptk. 339. § (1) bekezdésében foglalt szabályai sem alkalmazhatók.”
A Kollégiumi állásfoglalás a bíróságokra kötelező, az eseti döntés ugyan nem, de mindenképpen befolyásolja a bíró szemléletét.
A fentiekből az következik, hogy a jogalkotó (törvényhozó, önkormányzati rendelet alkotója) a mai magyar polgári jogban nem tartozik kártérítési felelősséggel, a károsultnak nincs alanyi joga a jogalkotó által elkövetett károkozó tevékenység vagy mulasztás esetén kárának megtérítését kérni; a közigazgatás felelőssége pedig az egyedi aktusokra (határozat, intézkedés) korlátozódik.
A kialakult helyzetet Lajer Zsolt ügyvéd – találóan – a “jogalkotó felelőtlensége” megjelöléssel illette. (“Felelősség a jogszabályalkotással okozott károkért a magyar jogban” című cikk. Jogtudományi Közlöny 2001. február.)
III. A Pp. 2. § (3) bekezdése
Az anyagi jogi szabályokon túl tartalmaz kártérítésre utaló rendelkezést az eljárási jog is.
A Pp. – legutóbbi – 1999. évi CX. törvénnyel történt módosítása deklarálta a tisztességes eljáráshoz való jog elvét a polgári eljárásban, amikor a 2. § (1) bekezdését a következők szerint fogalmazta át:
“A bíróságnak az a feladata, hogy a feleknek a jogviták elbírálásához, a perek tisztességes lefolytatásához és ésszerű időn belül történő befejezéséhez való jogát érvényesítse.”
Ez a 2003. január 1-jén hatályba lépő alábbi rendelkezéssel egészült ki: “Az (1) bekezdésben foglaltak teljesítésének elmulasztása esetén a fél – az alapvető jogait ért sérelemre hivatkozással – méltányos elégtételt biztosító kártérítésre tarthat igényt, feltéve, hogy a sérelem a jogorvoslati eljárásban nem orvosolható. Az igény elbírálása során a bíróság soron kívül jár el. A kártérítés megállapítását nem zárja ki, ha a bíróság nevében eljárt személynek az okozott jogsérelem közvetlenül nem volt felróható.” [2. § (3) bekezdés].
A Pp. önálló képviselői indítványra megfogalmazott 2. § (3) bekezdése a jelenlegi formájában meglehetősen problematikus. Kérdéses, hogy egy eljárásjogi követelmény érvényesülésének garanciáját jelenti-e, vagy az anyagi jogi kártérítési szabályok valamilyen kiegészítésének szánta a jogalkotó (ebben az esetben az elhelyezése is vitatható). Nem ismert, hogy egyszerűen deklarációról van-e szó, vagy alanyi jogot biztosít a sérelmet szenvedettnek kereset előterjesztésére. Ha az utóbbi, kérdés, hogy ki áll helyt, az érintett bíróság-e, vagy a törvényhozás (amely mint láttuk nem felel) – végső soron az állam -, amely nem teremtette meg a jogvita ésszerű időn belül történő befejezésének jogszabályi, személyi és tárgyi feltételeit.
IV. Következtetések
Látható, hogy sem a Ptk. jelenlegi kártérítésre vonatkozó tételesjogi szabályai és azok legfelsőbb bírósági interpretációja, sem a Pp. 2. § (3) bekezdése nem oldja fel és nem oldja meg azt a problémát, hogy a jelenlegi magyar dogmatika és gyakorlat ismeri és elismeri ugyan egyes szerveinek (közigazgatás, bíróságok) felelősségét, anélkül azonban, hogy az állami szerveket teljesen “lefedné” és végső soron elismerné az állam felelősségét.
Ebben nyilvánvalóan szerepet játszik az a tény, hogy a korábbi, szocialista polgári jogi felfogás az állam közjogi szerepét eltúlozva, az állam polgári jogi jogalanyiságát csak szűk körben ismerte el. A tételes jog az államot a Ptk. eredeti szövege szerint nem is tekintette jogi személynek, hanem a természetes és a jogi személyek mellett valamilyen harmadik képződménynek.
Az 1997. évi CXLIV. tv. 303. § (1) bekezdése módosította a Ptk. 28. § (1) bekezdését, határozottan kimondva az állam jogi személyiségét. [Megjegyzem, hogy a törvény céljáról rendelkező l. § (1) bekezdése a törvény személyi hatályának megjelölésénél nem is szerepelteti az államot, az állampolgárok, különböző szervezetek és más személyek mellett.]
Az állam polgári jogi megítélésével kapcsolatos – és bizonyos mértékig ma is jellemző – szemérmesség nagy valószínűséggel a korlátlan közjogi immunitás elméletéből táplálkozott.
A Legfelsőbb Bíróság is abból indulhatott ki, hogy megvannak a közjogi (alkotmányjogi, közigazgatási jogi, büntetőjogi) felelősségrevonásnak az eszközei, ezeket nem indokolt a polgári jogi felelősséggel kiegészíteni.
Álláspontom szerint ez a nézet már ma sem tartható.
Elméletileg azért nem, mert ellenkezik az 1949. évi XX. törvényben (a továbbiakban: Alkotmány) lefektetett elvekkel, a jogállamiság [2. § (1) bek.] elvével, a köztulajdon és magántulajdon egyenjogúságának elvével és egyenlő védelmével [9. § (1) bek.], a tulajdonhoz való jog [13. § (1) bek.] deklarálásával. A 70/A. § kimondja a mindenféle megkülönböztetés tilalmát, míg a 70/A. § (3) bekezdés a jogegyenlőség követelményét fogalmazza meg.
Mindezeken felül a 70/K. § azt rögzíti, hogy az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróságok előtt érvényesíthetők. Az állami felelősség el nem ismerése – az állam és a polgára viszonyában – alapvető jogsértés, amely bírósági úton orvosolható kell hogy legyen.
Gyakorlati érvek is szólnak amellett, hogy az állam felelősségével kapcsolatos joganyagot valamilyen módon rendezzék. Hazánknak már most is vannak olyan nemzetközi kötelezettségei, amelyek körében felmerülhet és fel is merül az állami felelősség kérdése.
Az Országgyűlés az 1993. évi XXXI. törvénnyel hirdette ki az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Védelméről szóló 1950. november 4-én kelt Egyezményt (a továbbiakban: Római Egyezmény), és Magyarország megerősítési okiratának 1992. november 5-én történt letétbehelyezésétől kezdve a természetes és jogi személyek a Bizottsághoz – majd 1998. november 1. óta – az Európai Emberi Jogi Bírósághoz fordulhatnak a Római Egyezményben és annak kiegészítő jegyzőkönyveiben biztosított alapvető jogaik megsértése miatt.
A Római Egyezmény 6. cikke foglalkozik a tisztességes tárgyaláshoz való joggal. Deklarálja, hogy mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja és hozzon határozatot. Ez a követelmény mind a polgári, mind a büntetőügyekre vonatkozik. A “tisztességes eljárás” magában foglalja a nyilvánosságot (amelyet csak kivételesen, garanciális okból lehet kizárni), büntetőügyekben az ártatlanság vélelmét és a védekezéshez (ezen belül a védelemhez) való jogot.
A 6. cikken túlmenően a közigazgatást és az igazságszolgáltatást egyaránt érintő 13. cikk bír jelentőséggel, amely a hatékony jogorvoslathoz való jog követelményét szabja meg.
Honfitársaink élnek is a Római Egyezményben biztosított jogaikkal Strasbourgban. A Magyar Államnak az Európai Emberi Jogi Bíróság előtti kártérítési felelőssége nemzetközi jogilag megoldott.
Ugyanakkor belföldi megyei bíróságok előtt számos olyan per folyt és folyik, amelyekben a felperesek azt állítják, hogy befejezett (vagy folyamatban lévő) perükben a bíróság megsértette a tisztességes eljáráshoz való jogukat, mert pl. nem vette jegyzőkönyvbe egyik vagy másik nyilatkozatukat, nem rendelte el az általuk indítványozott bizonyítást, vagy egyszerűen pervesztesek lettek. Sok esetben azt kifogásolják, hogy a tárgyalások hosszabb határidőre történt kitűzésével, annak elhalasztásával, vagy további bizonyítás elrendelésével az ésszerű határidőt lépték túl.
Van, amikor a keresetlevélben egy ilyen hivatkozás vegyül a személyiségi jog megsértésének állításával és ennek következtében a személyiségvédelemhez fűződő objektív jellegű megállapítási, vagy szubjektív jellegű kártérítési igénnyel lépnek fel.
A bírói gyakorlat annyiban egységes, hogy a Pp. fent részletezett 2. § (3) bekezdését nem alkalmazza, figyelemmel a 2003. január 1-jei hatálybalépésre. Ebből azonban csak az következik, hogy a bíróság részéről eljárt személy magatartásának felróhatóságától függetlenül nincs helye kártérítés megállapításának. Mód van viszont a bíróság elmarasztalására a Ptk. 349. § és 339. § (1) bekezdése szerint, esetleges felróhatóság alapján.
Nem ilyen egyértelmű a személyiségi jog megsértésére való felperesi hivatkozás. Mivel a magyar Ptk. kommentárja a személyek polgári jogi védelmét tágan értelmezve, azokat az alkotmányos alapjogokból és az emberi jogokból eredezteti, nem zárható ki a jogsértés megállapítása, abbahagyásra kötelezés, eltiltás stb. a Római Egyezmény kategóriái alapján.
(Nehezíti a jogértelmezést és a nem megalapozott keresetek elhárítását az, hogy a hatályos magyar Pp.-ben nincs olyan rendelkezés, amely a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasítását lehetővé tenné, nyilvánvaló alaptalanság címén.)
A leírtak megerősítik azt a korábbi következtetésemet, hogy a Római Szerződés fogalmaira hivatkozó belföldi kereseteket is csak a közigazgatási és bírósági szervekkel szemben lehet előterjeszteni, a jogalkotó e vonatkozásban is “felelőtlen”. Az eddig kifejtettekből az a végkövetkeztetés adódik, hogy a magyar polgári jogban tételesjogilag ugyan nem kizárt az állam kártérítési felelősségének megállapítása (hiszen az állam az emberrel és az egyéb jogi személyekkel egyenrangú jogalany), a jelenlegi joggyakorlat szerint a “jogalkotási felelőtlenség” folytán ez korlátozottan érvényesül, az állam nevében és helyett konkrétan körvonalazható igazgatási szervek és bíróságok állnak helyt alkalmazottaik vétkes károkozása miatt.
A Pp. 2. § (3) bekezdésében szereplő deklaratív jellegű szabály ez idő szerint nemcsak azért alkalmazhatatlan, mert még nem hatályos, hanem azért is, mert “üres”.
V. A közösségi jog és a belső jog viszonya
Az állam belső jogi felelősségének kidolgozása napjainkban égetően felmerülő szükségszerűség. Ha Magyarország csatlakozik az Európai Unióhoz, a közösségi jog egy csapásra belső joggá változik. Az államok feletti és a nemzeti jog viszonyának megítélése terén a közösségi jogrend egyre inkább a monista felfogás irányába mutat, vagyis a közösségi jog elsőbbsége nem egyszerűen az államok jogharmonizációs kötelezettségét jelenti, hanem azt is, hogy a két jogrend bármiféle ütközése esetén az adott nemzeti hatóság köteles a közösségi joggal ellentétes belső jogot (normát) figyelmen kívül hagyni, mintha nem is létezne. A Luxemburgi Európai Bíróság (a továbbiakban: Bíróság) az Európai Unióról szóló Szerződés (a továbbiakban: Szerződés) 5. cikkében megfogalmazott ún. hűség-klauzula alapján a Costa v. ENEL (ECR 1964, 1251, 6/64) ügyben hozott ítéletében elvi éllel mondta ki:
“a Szerződés által létrehozott és ezáltal egy autonóm jogforrásból származó jogot ezen önállósága miatt nem előzheti meg semmilyen jellegű nemzeti jogszabály, ha nem akarjuk megfosztani közösségi jogi jellegétől, nem akarjuk magát a Közösség jogalapját megkérdőjelezni.”
Ezt a gondolatot a Bíróság más ítéleteiben megerősítette és továbbfejlesztette. Kiemelte azt is, hogy a közösségi jog normatív minőségétől függetlenül fennáll a közösségi jog elsőbbsége. Az elsőbbség még a nemzeti alkotmányjoggal szemben is érvényesül, továbbá még akkor is, ha a nemzeti jogi norma később keletkezett, tehát e vonatkozásban a “lex posterior derogat priori” jogelv sem alkalmazható.
A Simenthal II. (ECR 1978, 629, 106/77) ügyben a Bíróság azt mondta ki, hogy “minden, hatáskörében fellépő állami bíró köteles a közösségi jogot korlátozások nélkül alkalmazni és azon jogokat, amelyekkel az egyént felruházza, védeni úgy, hogy a nemzeti jog minden esetlegesen ellentmondó rendelkezését, függetlenül attól, hogy az előbb vagy később keletkezett, mint a közösségi jogi norma, figyelmen kívül hagyja. Eszerint a nemzeti jogrend minden olyan rendelkezése vagy törvényhozási, közigazgatási, illetve bírósági aktusa összeegyeztethetetlen a közösségi jogrend természetéből eredő követelményekkel, amely azáltal gyengíti a közösségi jog hatékonyságát, hogy a jog alkalmazásáért felelős bíróságtól megtagadja annak lehetőségét, hogy a jogalkalmazással egyidejűleg mindent megtegyen annak érdekében, hogy kiiktassa azokat a nemzeti jogi szabályozásokat, melyek esetleg akadályozhatják a közösségi jogi normák teljes körű hatályának kibontakozását.
… A nemzeti bíróság … köteles gondoskodni arról, hogy a normák teljes mértékben érvényesüljenek azáltal, hogy szükség esetén a nemzeti jog minden – még később keletkezett – ellentmondásos rendelkezését saját döntési hatáskörben figyelmen kívül hagyja anélkül, hogy ehhez ezen rendelkezés előzetes, törvényhozás vagy más alkotmányjogi eljárás általi megszüntetését kérnie kellene vagy meg kellene azt várnia.”
Mindez szorosan összefügg a közösségi normák közvetlen hatályának kérdéskörével. Bár a “közvetlen hatály” a jogirodalomban is sokat értelmezett és pontosan ma még kidolgozatlan tartalmú fogalom, első terminológiai megközelítésben azt jelenti, hogy ha egy közösségi jogszabály elegendően pontos és feltétlen érvényű, akkor az nemcsak a tagállamok egymás közti viszonyában alkalmazható, hanem közvetlen jogviszonyt keletkeztet az állam és a közösségi jog más alanyai (természetes személyek, gazdasági vállalkozások, közületek), sőt – esetenként – az alanyok egymás közti jogviszonyában is.
Amint az a Szerződés 2. és 3. cikkéből levezethető, a közösségi jog minőségileg más, mint a klasszikus értelemben vett nemzetközi jog: az alapítók szándéka szerint nem egyszerűen a szerződést kötő államok kölcsönös kötelezettségeit teremtette meg, hanem saját és önálló jogrenddel rendelkező olyan államok társulását, ahol a jognak az államokon kívül a polgárok (társaságok, társulások) is jogalanyai. A Bíróság a Van Gend & Loos (1963. II. 5., 26/62) ügyben hozott ítéletében fejtette ki, hogy itt az állami szuverenitást korlátozó olyan jogrend jött létre, “amelynek jogalanyai nemcsak maguk a tagállamok, hanem az egyének is. A tagállamok törvényhozásától független közösségi jognak ezért jogokat kell biztosítania az egyének számára ugyanúgy, ahogy kötelezettségeket ró rájuk”.
Az elsődleges jognak – tehát a Szerződésnek – is vannak olyan közvetlen hatállyal bíró rendelkezései, amelyekre a magánszemélyek is közvetlenül hivatkozhatnak (13., 16., 30., 34., 48., 52., 59., 95., 119. cikk), de a másodlagos jog tipikusan minden irányban közvetlenül hatályos jogforrása: a rendelet (189. cikk, második mondat). Bonyolultabb a helyzet az irányelvvel, amely az elérendő cél tekintetében köti a tagállamokat, azonban a cél eléréséhez szükséges módszert rábízza azokra (Szerződés 189. cikk, harmadik mondat). Az irányelv tekintetében a Bíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a rendeletek közvetlen hatályából nem lehet arra következtetni, hogy más másodlagos jogforrásoknak ne lehetne hasonló hatása. Az 1974. XII. 4-i Van Duyn-ítéletben kifejtette: “A 189. cikkben kimondott közvetlen irányelvi hatállyal összeegyeztethetetlen lenne, ha általánosan kizárnánk annak lehetőségét, hogy az érintett személyek hivatkozhassanak egy irányelvekben kikötött kötelezettségre. Különösen abban az esetben gyengülne egy ilyen intézkedés hasznos hatása (effet utile), ha például a Közösség hatályos irányelvben kötelezi a tagországot egy bizonyos magatartásra, és az egyén a Bíróság előtt erre nem hivatkozhatna, és a tagállam bíróságai nem vehetnék az irányelvet a közösségi jog részeként tekintetbe.”
Ezt a gondolatot fejlesztette tovább a Becker (ECR 1982, 53 8/81) ügyben a Bíróság, amikor az egyénnek azt a jogát elismerte, hogy a tartalmilag feltétlen és elegendően pontos, az előírt határidőnek eleget tevő végrehajtási intézkedés hiányában erre hivatkozhasson az államon belül, még akkor is, ha az ellenérdekű fél maga az állam.
(A jogirodalomban vitatott az irányelvek ún. horizontális hatálya, de ez témánk szempontjából nem bír jelentőséggel.)
Összefoglalva azt mondhatjuk, hogy a Bíróság jogfejlesztő tevékenysége folytán minden közösségi állampolgár (jogi személy) alanyi jogosultsággal hivatkozhat az elsődleges vagy másodlagos közösségi jogi normára, feltéve, ha az feltétlen, elég pontos (egyértelmű) – irányelv esetén a honosítási idő is letelt -, és a norma az egyénre jogokat és kötelezettségeket keletkeztet.
B)
VI. A tagállam felelőssége a közösségi jog megsértése miatt
A Bíróság ítélkezése szerint az irányelv alapján kedvezményezett állampolgár (jogi személy) – bizonyos feltételek mellett – kártérítési igényt érvényesíthet egy állammal szemben a tagállam elmaradt vagy hibás honosítása miatt. Ezt nevezi a jogirodalom Francovich-doktrinának. A konkrét jogesetben a munkavállalókat a munkaadó fizetésképtelensége miatt kár érte, mert a tagállam elmulasztotta az ilyen esetre vonatkozó irányelv átültetését. A Bíróság úgy foglalt állást, hogy a munkavállalókat megilleti a kártérítés. Ezáltal megteremtette az állam helytállásának alapelvét arra az esetre, ha az állampolgár (jogi személy) az állam mulasztása miatt jogait a nemzeti bíróság előtt nem tudja érvényesíteni (C6/90, C9/90). A kártérítési felelősség megállapításának előfeltételei a következők: 1. az irányelvben megjelölt cél tartalmazza az egyén jogokkal történő felruházását, 2. e jogok tartalmát az irányelv alapján meg lehessen állapítani, 3. a tagállami kötelezettségszegés és a keletkezett kár között fennálljon az okozati összefüggés. A Brasserie du Pécheur és a Factortame (ECR 1996, C46/93 és C48/93) ügyek az ítélkezési gyakorlatot továbbfejlesztették, ahol már az állam kártérítési kötelezettségét csak “minősített” jogsértés esetére korlátozza a Bíróság. Eszerint a közösségi jog megsértése akkor tekinthető elég komolynak, ha a mérlegelés alapján az állapítható meg, hogy a tagállam nyíltan és súlyosan túllépte jogosultsága határait.
A kártérítési igény elbírálása a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik, az adott tagállam saját kártérítési joga szerint, azonban a kártérítési jogi feltételek nem lehetnek hátrányosabbak, mint a belső jogra alapuló igények esetében, nem fogalmazhatók meg úgy, hogy a gyakorlatban lehetetlenné tegyék az igény érvényesítését.
A Bíróságnak az egyedi ügyben figyelembe kell vennie a megsértett előírás világosságát és pontosságát a hatóságok mérlegelési jogát, a jogsértés szándékosságát vagy gondatlanságát és arányosnak kell lennie a kárral, vesztességgel. Ugyanakkor nincs jelentősége annak, hogy a kárt milyen típusú (törvényhozó, végrehajtó vagy igazságszolgáltató) szerv okozta. Ez – mint láttuk -a magyar jog szempontjából a hatályos joggyakorlat teljes megváltozását eredményezi.
Mivel a közösségi jogi állami felelősségnek nem feltétele a vétkesség, “objektív” felelősségről van szó, amely a magyar kártérítési jogi dogmatika átgondolását indokolja. Erről bővebben a VII. fejezet a) pontjában lesz szó.
C)
VII. Az állami kártérítési felelősség de lege ferenda
a)
A megadott témában az a) pontban felvetett hipotézis szerint nem történik belső jogszabályváltozás. Ezt a feltételt kénytelen vagyok szigorúan értelmezni, tehát nem érinthetem a Pp. 2. § (3) bekezdését sem.
Ez logikai úton csak úgy tehető meg, ha a Pp. 2. § (3) bekezdését tartalmilag “nemlétező”-nek, kizárólag eljárási jogi garanciának fogjuk fel, illetve azt feltételezzük, hogy az önálló képviselői indítvány kapcsán garanciális célzattal beiktatott rendelkezést – legkésőbb a csatlakozás időpontjában – úgyis módosítják, értelmezik, esetleg hatályon kívül helyezik.
Egyebekben arra az álláspontra kell helyezkedni, hogy a csatlakozás pillanatában a közösségi jog “belső joggá válik”, tehát azt a jogalkalmazók úgy kezelik és alkalmazzák, mint a magyar jogszabályokat.
Ez levezethető az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésből, amely kimondja, hogy “a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan ismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.” Tehát az Alkotmány módosítása sem indokolt.
Jogalkotás nélkül végbemehet az állam felelősségének belső jogi elismerése, ha a “jogalkotó felelőtlenségét” sugalló joggyakorlat megváltozik. A Pfv. X. 21.632/97. sz. eseti döntés hatályon kívül helyezése nem kerülhet szóba, hiszen az egyedileg jogerősen elbírált ügyben keletkezett.
Mód van azonban a PK. 42. sz. állásfoglalás olyan egyértelmű módosítására, amely kétségtelenné teszi az állami szervek szélesebb körű felelősségének megszabását.
A PK. 42. sz. állásfoglalás hatályos szövegének a) pontja – “A Ptk. 349. §-ának alkalmazása szempontjából államigazgatási jogkörben okozott kárnak csak az államigazgatási jellegű, tehát a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező-intézkedő tevékenységgel, illetőleg ennek elmulasztásával okozott kárt lehet tekinteni.” – helyett javaslom a következő szöveget: “A Ptk. 349. § -ának alkalmazása szempontjából államigazgatási jogkörben okozott kárnak mindazt a kárt kell tekinteni, amely a szélesebb értelemben vett államigazgatással függ össze, ideértve az állam és az önkormányzatok jogalkotó tevékenységét vagy mulasztását és minden általános és egyedi közigazgatási intézkedést vagy annak elmulasztását”.
Az állásfoglalás módosításán túlmenően mind az elméletben (egyetemi vagy főiskolai képzés), mind a jogirodalomban még inkább tudatosítani kellene azt, hogy az állam már régóta nem “korlátozott jogalany”, hanem a polgári jogi jogviszonyban az emberrel és más jogi személyekkel egyenjogú és egyenrangú jogalany, amely deliktuális felelősséggel is tartozik. Ez már azért sem lenne nehéz, mivel a korlátlan közjogi immunitás elméletét az élet – nemcsak Magyarországon – meghaladta és a tudomány a közjogi immunitást másképp fogja fel mint korábban. (Példa erre a nemzetközi magánjogról szóló 1979. évi 13. tvr. 2000. évi CX. törvénnyel történt módosítása és ennek indoklása.)
Ha az a) pontbeli hipotézishez ragaszkodnánk, fennmarad egy lényeges probléma. Egyesek felvethetik, hogy meginog a felróhatóságon alapuló kártérítési felelősségi rendszerünk.
Ezzel szemben azzal érvelnék, hogy a felróhatóságon alapuló rendszeren már a XIX. században rést ütött a veszélyes üzemi felelősség bevezetése. Továbbá, hogy a felróhatóságon alapuló és a veszélyes üzemi felelősség egyébként sem két, egymással ellentétes pólus, hanem a felróhatóságon alapuló felelősségi skála két különböző pontja, fokozata. Míg a felróhatóság körében “az adott helyzetben általában elvárható” magatartás követelménye a zsinórmérték, addig a veszélyes üzemi felelősségnél a “senkitől el nem várható” fogalmával operálunk (Ptk. magyarázat 1981. kiadás, 1540. old.). Ettől függetlenül, világszerte “tolódik” a felelősség az objektív felelősség irányába, ezért volt zseniális Eörsi Gyula meglátása, amikor úgy fogalmazott: “a kettő egymásnak egyáltalán nem ellentéte, hanem az ún. objektív felelősség egy merev szabállyal kifejezett határesete a rugalmasan megfogalmazott és alkalmazott szubjektív felelősségnek”.
Ha azt hisszük, hogy ezzel a dogmatikai eszmefuttatással sikerült megoldani az állami felelősség kérdését, tételesjogilag ismét szembekerülünk azzal, hogy az állam felróhatóságtól függetlenül felel, tehát a jogszabályváltoztatás mégis elkerülhetetlennek látszik.
b)
A második hipotézis szerint a csatlakozás esetére jogszabály-módosítás szükséges. Kérdés, milyen jogszabályt, milyen terjedelemben és hogyan változtassunk. Álláspontom szerint követelmény, hogy minél kevesebb változtatásra kerüljön sor, és a célt (a közösségi jog érvényre juttatását) a hagyományok lehetőség szerinti megőrzése mellett érjük el.
1. Alkotmánymódosítás biztosan nem indokolt, mert a 7. § már idézett (1) bekezdésének a nemzetközi kötelezettségek teljesítésére való hivatkozása az alaptörvény szintjén elegendő és megfelelő.
2. Annál inkább szükséges az anyagi jog, a Ptk. bizonyos módosítása, mégpedig a kártérítési felelősség egyes esetei körében.
A Ptk. XXX. fejezete “A felelősség egyes esetei” főcímet viseli, amelyen belül a Ptk. 345. és 346. §-ai változatlanul “A veszélyes üzem működéséből eredő károk” alcímmel, a 347. §-a pedig “Felelősség olyan személyek károkozásáért, akiknek belátási képessége hiányzik, vagy fogyatékos” alcímmel megmaradna, viszont újra kellene szabályozni a 348. és 349. §-át, és – mivel a 350. §-t változatlan maradna – alcímnek a “Felelősség más személy károkozásáért” szöveget választhatnánk. Ez ugyanis magában foglalja az alkalmazotti, tagsági, képviselői, megbízotti felelősséget és a témánk szerinti állami, közigazgatási és bírósági jogkörben okozott kárt egyaránt.
Abból a célból, hogy az állami felelősséget kiemeljük, új 348. §-t kellene fogalmazni, az alábbiak szerint:
(1) bek. “Ha az állam nemzetközi kötelezettségeinek nyilvánvaló és súlyos megsértésével másnak kárt okoz, köteles azt megtéríteni, függetlenül attól, hogy a kárt melyik állami szerv vagy személy mulasztása idézte elő és hogy a károkozás az állami szerv alkalmazottjának felróható-e.
(2) bek. Kártérítés csak akkor állapítható meg, ha a nemzetközi szerződés megszegését az állam önként elismeri vagy azt -a károsult által megjelölt jogcímtől függően – az Európai Bíróság (Luxemburg), vagy az Európai Emberi Jogi Bíróság (Strasbourg) előzetesen megállapította.”
Az (1) bekezdés különösebb indoklást nem igényel, tartalma igazodik az Európai Bíróság jogfejlesztő gyakorlatához.
A (2) bekezdés viszont feltételezi vagy a jog önkéntes elismerését, vagy a Szerződés 169. (új 226.) cikke szerinti, szerződésszegés megállapítása iránti (Vertragsverletzung, Action against the Member State) eljárását, illetve a Római Egyezmény 6. és 13. cikke megsértése esetén az EU Emberi Jogi Bíróság eljárását és a károsultra kedvező határozatát.
Az eljárást a következők szerint képzelem el:
A hazai bíróság előtt az előkérdés eldöntése végett – a Pp. 152. § -ának később részletezendő módosítása szerint – az eljárás (vagy a tárgyalás) felfüggesztésére kerülne sor. A bíróság – a jogvesztés jogkövetkezményére történő figyelmeztetés után, határidő tűzése mellett, felhívná a felperest a nemzetközi eljárás kezdeményezésére (panasz az Európai Unió Bizottságához, ill. egyéni kérelem benyújtása az Emberi Jogi Bírósághoz). Ha a határidő eredménytelenül telik el, a hazai bíróság a Pp. 130. § (1) bekezdés c) pontja alapján a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül elutasítja.
Ha a Pp. 152. §-ának tervezett módosítása nem valósul meg, és változatlanul a tárgyalást függeszti fel a bíróság és nem az eljárást (vagyis már volt az ügyben tárgyalás), a Pp. 130. § (1) bekezdés c) pontja közvetlenül nem alkalmazható, hanem csak a Pp. 152. § a) pontján keresztül, vagyis a bíróság a pert megszünteti, mert már a keresetlevelet is el kellett volna utasítani idézés kibocsátása nélkül.
Ha a felperes eleget tesz a felhívásnak, de vagy a Bizottság nem lát okot az indoklással ellátott vélemény készítésére, vagy az állam elkészítő irata, válasza győzi meg a Bizottságot és ezért nem nyújt be keresetet a 169. (226.) cikk alapján, vagy a Bíróság a keresetet elutasítja, a hazai bíróságnak is el kell utasítania a keresetet, immár érdemben. Ugyanez a helyzet a Római Egyezményre alapított kárigénynél: ha az egyéni kérelmet nem tartják elfogadhatónak vagy törlik vagy a kérelmet az Emberi Jogi Bíróság elutasítja.
Minden más esetben a hazai bíróság előtt az állam szerződésszegésének ténye bizonyított, és már csak az a feladat, hogy az azzal okozati összefüggésben lévő károkat megállapítsák, a szerződésszegés fokát, a felperes kárenyhítési kötelezettségének esetleges elmulasztását stb. értékeljék és az összegszerűséget megállapítsák.
Az itt felvázolt “procedúrá”-t lehet hosszadalmasnak minősíteni, de – nézetem szerint – megkerülni nem. Garanciális okból ugyanis nem lehet a nemzeti bíróra bízni a szerződésszegés tényének megállapítását. Vállalni kell az eljárás “megkettőzésé”-t, azt, hogy a felperes jóval később jut a pénzéhez és az alperes tetemes késedelmi kamatot [Ptk. 360. § (1) és (2) bek., 301. §] fizet.
Módosítani kellene a Ptk. 349. §-át is, amely tartalmazhatná az alkalmazotti és jogi felelősségre vonatkozó jelenlegi (1) és (2) bekezdését, akár összevontan is. Összevonás esetén a (2) – anélkül a (3) – bekezdés foglalkozhatna az államigazgatási (bírósági) jogkörben okozott kárral, feltétlenül kiegészülve a jogalkotói felelősséggel. A szöveg – az állam objektív felelősségétől való megkülönböztetés és elhatárolódás végett – mindenképpen utaljon a felróhatóságon alapuló kártérítési felelősség általános szabályára [339. § (1) bek.].
A módosítással szemben követelmény, hogy mindhárom “hatalmi ág” (az ügyészség hatalmi ágként való szerepeltetése elméletileg vitatott, ezért az “ügyészségi” szót zárójelben használom) felelőssége azonos szintre helyeződjék, tehát a “bírósági jogkörben” okozott kárért való felelősségnél ki kell iktatni a “ha jogszabály másként nem rendelkezik” kitételt. Az “államigazgatás” helyett a “közigazgatás” fogalmat iktatnám be, amely lényegesen bővebb az előbbinél, magába foglalja az önkormányzati igazgatást is.
Szövegjavaslatom a következő:
349. § (1) vagy (2) “A jogalkotó szerv az általános szabályok szerint felel az e minőségében a tagja által – tevékenységgel vagy mulasztással – okozott kárért.
(1) vagy (3) A közigazgatási, bírósági (ügyészségi) jogkörben okozott kár megtérítésére is az általános szabályok az irányadók, azonban kártérítést csak akkor lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, vagy a károsult a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket igénybe vette.”
[A módosítás nem érintené a felelősség módjára és a kártérítés mértékére vonatkozó szabályokat (Ptk. 354-360. §), mert azok elégségesek és megfelelők a cél eléréséhez.]
3. Feltétlenül módosításra szorul a Pp. néhány rendelkezése.
A 2. § nehezen értelmezhető (3) bekezdésének kiiktatását javaslom, nemcsak a már leírtak miatt, hanem azért is, mert eljárási jogi törvény megítélésünk szerint nem tartalmazhat anyagi jogi rendelkezést (hasonló “hiba” jelenleg is van a sajtó-helyreigazítási eljárás területén), és a benne foglaltakat úgyis beemeltük a Ptk. 348. § (1) bekezdésébe.
Nem maradhat ki viszont a Pp.-ből az új hatásköri (esetleg illetékességi) szabály. A Pp. szabályozási technikája a hatáskört illetően az, hogy a 22. § (1) bekezdése általános hatáskörű bíróságként a helyi (városi, Budapesten a kerületi) bíróságokat jelöli meg, és a 23. § sorolja fel a kivételeket, vagyis a megyei (Budapesten a Fővárosi) bírósági hatáskörbe tartozó percsoportokat.
Legkézenfekvőbb a 23. § (1) bekezdés b) pontjának módosítása lenne úgy, hogy
“23. § (1) A megyei bíróság hatáskörébe tartoznak… b) azok a perek, amelyeket az ország nemzetközi kötelezettségeinek megszegéséből eredő vagy olyan kár megtérítése iránt indítanak, amelyet jogalkotó szerv tagjaként, közigazgatási vagy bírósági (ügyészségi) jogkörben eljáró személyek hivatalos eljárásukban okoztak.” Megfontolást igényel, hogy az állam elleni kártérítési pereket ne emeljük-e ki, és a szakértelem biztosítása, valamint az egységes gyakorlat érdekében ne bízzuk-e ezeket egyetlen bíróságra, a Fővárosi Bíróságra az iparjogvédelmi perek mintájára, valahogy így:
“X. § Az ország nemzetközi kötelezettségei megszegéséből eredő kár megtérítése iránti perek a Fővárosi Bíróság hatáskörébe és kizárólagos illetékességébe tartoznak.” Ilyen rendelkezés mellett természetes, hogy a 23. § (1) bekezdés b) pontjának szövege leszűkülne a következők szerint:
“23. § (1) A megyei bíróság hatáskörébe tartoznak
b) azok a perek, amelyeket olyan kár megtérítése iránt indítanának, amelyet jogalkotó szerv tagjaként közigazgatási vagy bírósági (ügyészségi) jogkörben eljáró személyek hivatalos eljárásukban okoztak.”
A nemzetközi eljárással összefüggésben már felhívtam a Pp. 130. § (1) bekezdés c) pontját, amelyet a nemzetközi eljárás kötelezővé tétele végett pontosítani javaslok. A jelenlegi szöveg úgy hangzik, hogy “Pp. 130. § (1) bekezdés. A bíróság a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül elutasítja, ha megállapítható, hogy … c) a pert más hatósági eljárásnak kell megelőznie.”
A szöveget bővíteni kell, hogy a nemzetközi eljárásra is vonatkozzék, a következőképpen: “… c) a pert nemzetközi bírósági vagy más hatósági eljárásnak kell megelőznie”.
Korábban említettem, hogy a Pp. felfüggesztésről szóló 152. §-a is módosításra szorul. Ennek a §-nak az (1) bekezdése büntetőbírói vagy államigazgatási hatáskörbe tartozó, a (2) bekezdése más polgári per vagy polgári bírósági hatáskörbe tartozó ügy előzetes eldöntése érdekében teszi kötelezővé, illetve lehetővé a polgári per tárgyalásának felfüggesztését.
Emellett azonban nincs lehetőség a más eljárás bevárása végett történő felfüggesztésre. Mind a Szerződés 177. (új számozás szerint 234.) cikkében szerepelő előzetes döntési eljárás (Vorabentscheidungsverfahren, Preliminary Ruling), mind pedig az állam felelősségének megállapítására irányuló polgári peres eljárás általam javasolt Ptk. 348. § (2) bekezdése szerinti előfeltétel eldöntése azt indokolja, hogy legyen lehetőség a polgári per (eljárás) más okból történő felfüggesztésére.
Ezért javaslom a 152. § kibővítését, mégpedig – a fontossági sorrend betartása végett – (1) bekezdését a következő szöveggel:
“152. § (1) Ha a per eldöntése olyan elsődleges kérdés elbírálásától függ, amely nemzetközi szerződés vagy egyezmény alapján nemzetközi bíróság hatáskörébe tartozik, a bíróság az eljárását (a per tárgyalását) ennek az eljárásnak a befejezéséig köteles felfüggeszteni.”
A jelenlegi (1) bekezdés (2)-re, a (2) bekezdés (3)-ra változna.
Megfontolandó, hogy az eljárás vagy a tárgyalás felfüggesztéséről legyen-e szó. A hatályos jog mind az (1), mind a (2) bekezdés esetében a “tárgyalás” fogalmat használja, ezért a polgári bíróság még akkor is köteles az első tárgyalást kitűzni és a tárgyalást megnyitni, formálisan valamilyen perbeli nyilatkozatot a felekből kivenni, ha nyilvánvaló a felfüggesztés szükségessége. Ha az “eljárás” felfüggesztését lehetővé tennénk, szükségtelen lenne a tárgyalás formális megnyitása. Ebben az esetben az általam javasolt 348. § (2) bekezdése szerinti bírói kioktatás, határidő tűzése, figyelmeztetés még a tárgyalás kitűzése előtt írásban történne.
4. Végül, az állami felelősség belső jogi elismerése indokolja az illetékekről szóló, többször módosított 1990. évi XCIII. tv. (Itv.) módosítását is. Tárgyi illetékfeljegyzési jogot engedélyeznék, tehát a 62. § (1) bekezdése – amely úgy kezdődik, hogy “A feleket jövedelmi és vagyoni viszonyaikra tekintet nélkül illeték-feljegyzési jog illeti meg” – egy további m) ponttal egészülne ki:
“m) nemzetközi szerződés állam általi megszegéséből eredő kár megtérítése iránti perben.”, míg a g) pontot ki kellene egészíteni a jogalkotó által okozott kárra való utalással: “g) jogalkotó szerv tagjaként vagy közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti perben”.
Talán érzékelhető volt, hogy a VII. fejezet b) pontja szerinti, tehát jogszabály-módosítással történő megoldás híve vagyok. Ennek oka az ismertetett jogszabályok jelenlegi, “toldozott-foldozott” és az elmélet fejlettségi szintjét nem tükröző állapotából, valamint a tisztább, pontosabb és dogmatikailag alátámasztható megfogalmazás iránti igényéből ered.
* Szerkesztői megjegyzés: Folyóiratunk 2003. évfolyamának 4. számában tanulmányt közöltünk Kecskés László professzor tollából az állam jogszabályalkotással okozott károkért fennálló felelősségéről. Jelen írás a témakör egy konkrét szeletét járja körül, a gyakorló bíró tapasztalataira építve.