Bevezetés
Joggal hihetnénk, hogy a szerződés évezredekre visszanyúló fogalma és a szerződések alapkérdéseinek dogmatikai kidolgozottsága miatt a szerződések alapvető, elméleti kérdéseit illetően nem kell sok újdonságra számítanunk. Úgy tűnik azonban, hogy ezen a téren is érhetnek bennünket meglepetések. Ebben a tanulmányban ezeket a meglepetésre okot adó fejleményeket szeretném jelezni, s megvizsgálni az ezekből eredő jogalkalmazási és elméleti problémákat. Ehhez elsőként a kiindulási és viszonyítási pontként szolgáló klasszikus tételeket kell – csupán emlékeztetőül – rögzíteni (I. pont), mert ehhez képest lesz érzékelhető az az ellentmondás, ami a szerződések tárgyával kapcsolatban az utóbbi időben megjelenik. Anélkül, hogy teljességre törekednék, néhány olyan jellemző jogszabályi rendelkezést, illetve bírósági döntést fogok csokorba kötni, amelyek kihívást jelentenek a szerződés tárgyát érintő alaptételek szempontjából (II. pont). A tanulmány lezárásaként pedig megpróbálok válaszolni arra a kérdésre, hogy szükséges-e a szerződés tárgyának újradefiniálása (III. pont).
I. A szerződés tárgyára vonatkozó alaptételek
A szerződés tárgyának vizsgálata nem minden jogrendszerben és nem minden korban azonos módon vetődik fel. Köztudomású, hogy a szerződési jog fejlődése kezdetben az egyes esetekből kiindulva, szerződéstípusokhoz kötődő eljárásjogi intézményekkel szoros összefüggésben zajlott,1 így az a kérdés sem vetődhetett föl általánosságban, hogy mi lehet a szerződés tárgya. “A klasszikus római jog maradéktalanul kitartott amellett, hogy csak meghatározott (…) szerződésfajták eredményeznek jogi kötelezettséget, csak a causa-val bíró pactumok peresíthetők. A szerződéstípusok zárt rendszere kivételesen sem adott módot arra, hogy a szerződő felek egyéni, esetleg véletlenszerű rendelkezése – jogi elismeréshez jutva – bővítse az áruviszonyok jogi csatornáinak körét.”2
Nem véletlen talán, hogy a római jogban nem volt központi kérdés a szerződés tárgya, sokkal inkább a szerződés megegyezési, akarati eleme állt a szerződés fogalmának középpontjában.3 Legfeljebb közvetve, a szerződés alapján keletkező kötelem tárgyának meghatározásán keresztül juthatnánk valamilyen következtetésre a szerződés tárgyát illetően. A római jogászok szerint “A kötelem tárgya a szolgáltatás (praestatio)”4, aminek fogalmát a következőképpen határozzák meg: “A kötelemben kikötött adósi magatartást nevezzük szolgáltatásnak.”5 Arról azonban nincs szó általánosságban, hogy mi lehet az az adósi magatartás, amit szerződésben elő lehet írni. E magatartások csoportosítása nyújthat ugyan némi támpontot, jelezheti a szerződés tárgyát képező magatartások lehetséges és tipikus esetköreit, de nem jelöli ki a határokat, nem mondja meg, hogy mi lehet és mi nem lehet szerződés tárgya.
A természetjogi felfogás által megalapozott általános szerződésfogalom kialakulásával azonban a kérdés más színben kell, hogy feltűnjön. Ha általánosságban elismeri a jog azt, hogy a megegyezés – formájától és típusától függetlenül – kikényszeríthető kötelmet keletkeztet, akkor fel kell vetődnie annak a kérdésnek is, hogy milyen magatartásokra irányuló kötelezettségeket írhat elő egy szerződés.
Első pillantásra úgy tűnhet azonban, hogy ezzel a kérdéssel mégsem foglalkozik speciálisan a polgári jogi szabályozás azt követően sem, hogy elismerte a szerződések általános kötőerejét. A Code civil 1101. cikkelye például akként szól, hogy a szerződés olyan megállapodás, amelynek alapján egy vagy több személy kötelezettséget vállal egy vagy több más személlyel szemben arra, hogy ad, tesz vagy nem tesz valamit. Ez a “valami” azonban meglehetősen tág fogalom, amiből nem lehet következtetni arra, hogy hol vannak a határai a szerződés tárgyának. A kódex egy későbbi rendelkezése kissé közelebb visz a lényeghez, amikor azt mondja, hogy csak az lehet szerződés tárgya, ami magánszemélyek közötti jogügyletek tárgya lehet (Code civil 1128. cikkely). Ebből a rendelkezésből mindenesetre világosan látszik az, hogy a szerződés tárgya nem lehet akármi, hanem csak a magánjogi viszonyok körébe eső magatartás.
A Codice civile a szerződés lényegét abban látja, hogy az két vagy több személy közötti megállapodás, amelynek célja vagyonjogi viszony létesítése, szabályozása vagy megszüntetése (1321. cikkely). A Burgerlijk Wetboek és a BGB a szerződést kötelezettséget keletkeztető, illetve módosító megállapodásként írják le (BW 6:213. cikkely, BGB 305. §). A vagyonjogi jogviszony, illetve a kötelezettségek tárgyát azonban nem tartják szükségesnek elemezni ezek a szabályok.
A polgári jogi szabályozás inkább negatív módon közelít ehhez a kérdéshez: azt próbálja meg behatárolni, hogy mik lehetnek azok a magatartások, kötelezettségek, amelyek elvileg szerződés tárgyát képezhetnék, azonban valamilyen oknál fogva a jogalkotó nem kívánja mégsem elismerni azokat olyan kötelezettségekként, amelyek állami eszközökkel is kikényszeríthetők.6 E szabályozási célt általában az érvénytelenség intézményével érik el: érvénytelennek nyilvánítják azokat a szerződéseket, amelyek például jogszabályba ütköznek, esetleg jogszabály megkerülésére irányulnak, vagy – még általánosabban – a jóerkölcs követelményeivel ellentétesek. Az ilyen típusú szabályozás azonban nem visz sokkal közelebb a szerződés tárgyának pozitív meghatározásához: csupán annyi következtetést vonhatunk le, hogy bizonyos körülmények között hiába felel meg valamilyen szerződésben előírt magatartás, kötelezettség a szerződés tárgyával kapcsolatos általános követelményeknek, speciális rendelkezések nem engedik megvalósulni a szerződés által célzott joghatásokat. Ebből azonban nem az következik, hogy az ilyen magatartások ne tartoznának a szerződés tárgyának lehetséges körébe. Ha ugyanis ez lenne a helyzet, akkor valószínűleg nem kellene érvénytelenségi szabályokkal megfosztani a szerződést a célzott joghatás kifejtésére irányuló képességétől, hiszen a szerződésként való elismerés híján hiányozna a kötelező erő a megállapodásból.
Magyarországon az új Polgári Törvénykönyv előkészítése során szükségszerűen vetődött föl a kérdés, hogy meddig terjedhet a szerződési szabadság, s milyen korlátokat jelenthet e szabadsággal szemben az alkotmányos követelmények érvényesülése.7 Ez a vita sem a szerződések lehetséges tárgyának fogalmi meghatározását helyezte azonban középpontba, hanem azt vizsgálta, hogy alkotmányos elvek alapján tiltható-e bizonyos magatartások szerződéses kötelezettségként való előírása. A szerződéses szabadság alkotmányos szempontú korlátozása végső soron az érvénytelenség problémájába torkollik, hiszen az alkotmányosan előírható tilalomba ütköző szerződés érvénytelennek minősülhet a polgári jog szabályai szerint. A fentiekben kifejtettek alapján viszont a tilos szerződések szabályozása nem vezet el a szerződések tárgyának fogalmi behatárolásához.
A szerződés tárgyának pozitív meghatározásához szükséges, hiányzónak tűnő logikai láncszemet minden bizonnyal a polgári jog tárgyára vonatkozó legáltalánosabb elvek adhatják. Ez annál is inkább így lehet, mert a szerződés nemcsak a polgári jog eszköztárában jelenik meg, hanem más jogágak is használják ezt az intézményt. Elég, ha csak a munkajogra gondolunk, amelynek központi kategóriája a munkaszerződés. A szerződés intézményét azonban a jogrendszer nemcsak a magánjog területén alkalmazza, hanem megjelenik a hierarchikus viszonyokkal jellemezhető közigazgatási jog világában is, bár kétségtelen, hogy ebbe a viszonyrendszerbe nehezebben illeszkedik, mint a magánjogi viszonyokba.8 A közigazgatási jog még a kifejezetten hatósági jellegű ügyekben is elképzelhetőnek tartja, hogy ha jogszabály lehetővé teszi, az első fokon eljáró hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel hatósági szerződést kössön [a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény – a továbbiakban: Ket. – 76. § (1) bek.]. A hatósági szerződés “öszvér” jellegét jól mutatja az a rendelkezés, amely szerint abban az esetben, ha az ügyfél nem teljesítené a szerződésben vállalt kötelezettségeit, “a szerződés jogerős és végrehajtható határozatnak minősül,” és a hatóság hivatalból intézkedik a végrehajtás iránt [Ket. 77. § (2) bek.]. Ha a hatóság nem teljesíti a szerződéses kötelezettségeit, az ügyfél bírósági úton szerezhet érvényt jogainak. Ezt aligha tekinthetjük polgári jogi fogalmak szerint kiegyensúlyozott, egymás mellé rendelt, egyenjogú személyek viszonyának, de úgy tűnik, hogy ez nem is minden szerződés esetében elvárás, hanem csak a polgári jogi szerződéseknél vetődik fel ilyen követelmény.
Amikor tehát szerződésről beszélünk, akkor nem speciálisan polgári jogi intézményről van szó, s ha a szerződés polgári jogban alkalmazható fogalmát akarjuk megragadni, akkor a polgári jogi szerződések specialitásait kell kutatnunk. Ez a specialitás nem a szerződés akarati jellegében fedezhető fel, hiszen ez az, ami éppen közös a szerződés bármely jogterületen alkalmazott fogalmában. A munkaszerződés, a kollektív szerződés, a közigazgatási szerződés közös sajátossága, hogy az abban résztvevők közös akaratát tartalmazza.9 Ebben az értelemben tehát a szerződés inkább olyan formaként fogható fel, amelybe többféle tartalom is tölthető, s ennek megfelelően a polgári jogi szerződés éppen a sajátos tartalma alapján különíthető el más szerződésektől. Egy megállapodás attól lesz polgári jogi szerződés, hogy a felek megállapodása polgári jogi jogviszony tartalmaként felfogható szolgáltatásra irányul. Ezzel – az önmagában kétségtelenül igaz -megállapítással azonban még nem oldottuk meg a polgári jogi szerződés tárgya pozitív meghatározásának problémáját, csak egy másik szintre helyeztük át az egész kérdést: ha ugyanis a szerződés tárgyköre az egész polgári jogi szabályozás tárgyköréhez igazodik, akkor a polgári jogi szerződés fogalmához is a polgári jog tárgykörén keresztül vezet az út. Ez pedig aligha könnyíti a megoldást. A polgári jog tárgyköre mindig is meglehetősen bizonytalanul körülhatárolható volt, s ez a bizonytalanság kihat a szerződésekre is, amint azt a következő pontban látni fogjuk.
II. A polgári jogi szerződés határai
Az alábbiakban a teljesség igénye nélkül néhány olyan bírósági döntést sorakoztatok fel, amelyek – meglátásom szerint – így együttesen jelzik azt, hogy milyen bizonytalanságok jelennek meg a polgári jogi szerződések tárgya körül.
1. Adójogviszonyból eredő követelések jogi természete
Különösen azokon a pontokon merülnek fel bizonytalanságok, ahol – a polgári jogi jogviszonyokhoz hasonlóan – vagyoni jellegű kötelezettségek (is) a jogviszony tárgyát képezik. Így például az adójogi jogviszonyban az adózót pénzfizetési kötelezettség terhelheti, s maga a pénzfizetés – eltekintve a tartozás jogcímétől és behajtási módjától – ugyanolyan szolgáltatást jelent, mint egy szerződéses jogviszonyon alapuló pénzfizetési kötelezettség. Nem lehet tehát véletlen, hogy a bírói gyakorlatban felmerült már az a kérdés, hogy az adóhatóságnak az adóra vonatkozó igénye olyan követelés-e, amely engedményezés útján, polgári jogi követelések módjára átruházható. Az EBH 2003/957. szám alatt közzétett döntés10 tényállása szerint az adóhatóság a felszámolás alá került adóssal szembeni, adótartozás jogcímén fennálló, a felszámolási eljárásban bejelentett és a felszámoló által nyilvántartásba vett követelését engedményezte egy harmadik személyre. Az illetékes megyei főügyészség pert indított az engedményezési szerződést kötő felek ellen, s kérte a szerződés érvénytelenségének megállapítását. Az érvénytelenség okaként a szerződés jogszabályba ütköző voltát állította a felperes, illetve hivatkozott arra, hogy az engedményezési szerződés lehetetlen szolgáltatásra irányul. A lehetetlen szolgáltatással kapcsolatban a főügyészség azt az érvelést adta elő, hogy az adóhatóság “követelésének jogosultja a központi költségvetés, így magánjogi jogviszonyban – polgári jogi értelemben nincs a követelésnek rendelkezési jogosultsággal felruházott jogosultja, – és mert a követelés nem magánjogi jogviszonyból ered – nem létezett a Ptk. szerint engedményezhető követelés; továbbá, hogy a II. r. alperes (azaz az engedményes – K. A.) az engedményezés szabályai szerint nem léphet az adóhatóság – az I. r. alperes – helyében, ezért a Ptk. 328. §-ának (1) bekezdésében és 329. §-ának (1) bekezdésében írt engedményezés joghatásainak kiváltása lehetetlen.” A felperes a keresetét elutasító jogerős ítélet elleni felülvizsgálati kérelemben kiemelte: “Tekintve, hogy a fizetési kötelezettséget megalapozó anyagi jogi norma adójogi norma, a követelés adójogviszonyból származik, ezen az engedményezés ténye semmit nem változtat. A Ptk. 328. §-ának (1) bekezdése szerint viszont engedményezni csak magánjogi értelemben jogképes személyt (jogalanyt) megillető és magánjogi jogviszonyból származó követelést lehet. Az adójogviszonyból származó követelés nem magánjogi jogviszonyból származó követelés, a központi költségvetés pedig magánjogi értelemben jogalanyisággal nem rendelkezik, magánjogi jogviszonyba közvetlenül nem lép. A követelésnek tehát a Ptk. 28. §-ának (1) bekezdésében foglaltak értelmében nincs magánjogi értelemben vett jogosultja, tehát nem létezik olyan jogalany, aki azt átengedhetné.”
A megyei bíróság és a Legfelsőbb Bíróság azonban a felülvizsgálati eljárásban meghozott ítéletében nem osztotta a felperes álláspontját, s az engedményezési szerződést jogszerű ügyletnek tekintette. A jogerős ítélet hivatkozott a csődeljárásról, a felszámolási eljárásról és a végelszámolásról szóló 1991. évi XLIX. törvény (a továbbiakban: Cstv. – a jogszabály ma hatályos címe: a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról) 80. §-ára, amely kifejezetten lehetővé teszi azt, hogy bizonyos köztartozásokból eredő követeléseket a követelés behajtására jogosult szervezet engedményezzen. Ebből a megyei bíróság arra a következtetésre jutott, hogy “a jogszabály – amikor az engedményezés polgári jogi fogalmát használja – nemcsak a követelés átruházására, hanem annak közjogiból magánjogi követeléssé való átalakítására is felhatalmazást ad. Az I. r. alperes (az adóhatóság – K. A.) jogszabályi felhatalmazás alapján a közjogi követelését magánjogivá átalakíthatta és azt már egy sajátos magánjogi jogviszony keretében ruházhatta át. Miután a követelés magánjogivá vált, a II. r. alperes mint engedményes az adóhatósági jogosítványokat nyilvánvalóan nem gyakorolhatja.”
A Legfelsőbb Bíróság ezt az érvelést kiegészíti azzal, hogy a Ptk. 328. § (2) bekezdése kifejezetten rendelkezik arról, milyen követelések nem engedményezhetők, s ezek között nem szerepel a közjogi követelésekre vonatkozó tilalom. A Cstv. pedig kifejezetten lehetővé teszi közjogi alapú követelések engedményezését, amiből az következik, hogy közjogi alapokon nyugvó követelések is lehetnek polgári jogi engedményezési szerződés tárgyai.11
2. Parkolási díjak és más közszolgáltatások
A parkolási díjakkal kapcsolatban is azért vetődhetett fel a kérdés, hogy milyen jellegű jogviszony alapján kell ezeket a díjakat, illetve pótdíjakat fizetni, mert maga a pénzfizetés a polgári jogi szerződésekben kiköthető tipikus szolgáltatás, ráadásul itt – ellentétben az adóval – közvetlenül szembeállítható e szolgáltatással egy ellenszolgáltatás is, hiszen a díj befizetése ellenében meghatározott ideig parkolhat a közterületen az autó. A kétségeket mégis az ébreszti, hogy az a terület, ahol a parkolás történik, közterület, aminek parkolási célú igénybevételéről önkormányzati rendelet szól, s a vonatkozó törvény azt is kimondja, hogy a parkolási díjak adók módjára hajthatók be. E körülményekre figyelemmel voltak olyan bírósági döntések, amelyek szerint a parkolási díj iránti igény érvényesítésére a bírósági út nem vehető igénybe, s a fizetési kötelezettségét elmulasztó féllel szemben a végrehajtási eljárás bírósági eljárás nélkül, az adóigazgatási eljárás szabályai szerint indítható meg. A bíróságok másik csoportjának viszont az volt az álláspontja, hogy a parkolási díj, illetve pótdíj fizetésére polgári jogi jogviszony alapján köteles a parkolóhelyet igénybevevő, s ennek megfelelően bíróság előtt érvényesíthető a ki nem fizetett díj. Abban azonban ezek a bíróságok sem voltak egységesek, hogy a követelés forrása ügyleti jellegű-e, s ezért alkalmazható-e az a szabály, amely szerint az ügyletkötés helye is megalapozhatja a bíróság illetékességét [Pp. 36. § (2) bek.]. Az ellentmondásos döntések miatt került sor a 2/2005. Közigazgatási és Polgári Jogegységi Határozat meghozatalára.
A jogegységi határozat az alapkérdésben az utóbbi álláspontot foglalta el, vagyis polgári jogi jogviszonyt látott a díjfizetési kötelezettség mögött. Kifejtett, hogy “az önkormányzatok azáltal, hogy a fizető parkolás és parkolásgazdálkodás rendszerét rendeletalkotás útján szabályozzák, nem közhatalmi jogkört gyakorolnak, hanem a helyi közszolgáltatás körébe tartozó feladatot látnak el. Ezért a járműnek fizető várakozóhelyen való parkolása a helyi közszolgáltatás igénybevételét jelenti, amellyel a felek között polgári jogviszony keletkezik. A jogviszony jellegét az sem érinti, ha a szolgáltató a fizetési kötelezettség elmulasztásához a pótdíjfizetés jogkövetkezményét fűzi.” Ez utóbbi gondolattal kapcsolatban a Legfelsőbb Bíróság utalt az Alkotmánybíróság 267/B/1999. számú határozatára, amelynek indokolása kimondja, hogy bár a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény értelmében a tömegközlekedés biztosítása a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladata, a helyi tömegközlekedést megvalósító szervezet és a szolgáltatásait igénybe vevő utas között mégis polgári jogi jogviszony keletkezik, amelynek tartalmát a közúti közlekedésről szóló törvény mellett a Ptk. határozza meg. Az a körülmény, hogy a szolgáltatás igénybevételére szerződéskötési kötelezettséget ír elő jogszabály, nem változtat azon, hogy a szolgáltatás polgári jogi jogviszonyban teljesül, és azért díjat kell fizetni. Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a közszolgáltatás ellátására irányuló jogviszony keretében sem várható el a szolgáltatótól, hogy elviselje a szerződésszegő magatartást. A szerződésszegésnek a szerződéssel kikötött szankciója lehet a pótdíjfizetést, ami tehát természeténél fogva polgári jogi szankció. Ebből egyébként az is következik az alkotmánybírósági határozat szerint, hogy a pótdíj nem szolgáltatás, ezért tehát nem kell ellenszolgáltatást teljesíteni.
A parkolási díj iránti követelés jogalapját illetően a Legfelsőbb Bíróság úgy foglalt állást, hogy az szerződéses (ügyleti jellegű) viszony. A szerződés a Ptk. 216. § (1) bekezdése szerinti ráutaló magatartással jön létre azzal, hogy a gépjármű használója igénybe veszi a fizető parkolóhelyet. Ezzel a magatartásával azt is kifejezi, hogy a parkolás feltételeit – közte a díjfizetési kötelezettséget is – vállalja. Mindebből az is következik, hogy az ilyen jogviszonyból eredő jogvitákra alkalmazható a Pp. 36. § (2) bekezdése, vagyis a per a parkolás helye – mint az ügyletkötés helye – szerint illetékes bíróság előtt is megindítható.
A fentebb idézett jogegységi határozatnak a jogviszony jellegével kapcsolatban kifejtett álláspontját közvetve megerősíti a 2/2006. Polgári Jogegységi Határozat is, amely már eleve abból indul ki, hogy a kérdéses jogviszony polgári jogi, szerződéses viszony, s azt vizsgálja, hogy kik ennek a szerződésnek az alanyai, ki köteles a parkolási díj, illetve pótdíj megfizetésére. A szerződéses jellegnek megfelelően arra az álláspontra helyezkedik, hogy a szolgáltatást ténylegesen igénybe vevő személy válik szerződő féllé, s ennek megfelelően ő tartozik felelősséggel a helyszínen meg nem fizetett parkolási díjért és pótdíjért is. Annak bizonyítása azonban, hogy ténylegesen ki használta a gépkocsit, amikor a fizető parkolóhelyre leállították, meglehetősen nehézkes. Ezért a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozata vélelmet mondott ki arra vonatkozóan, hogy a gépjárművet a parkoláskor az üzembentartó használta, vagyis ő a szolgáltatást igénybe vevő szerződő fél. Ebből tehát az következik, hogy az üzembentartó nem mentesülhet a felelősség alól csupán azzal, ha tagadja, hogy ő használta a járművet (áthárítva ezzel a bizonyítás szinte teljesíthetetlen terhét a szolgáltatóra), hanem csak azzal, ha kétséget kizáró módon megjelöli a tényleges használót és a használat jogcímét is. Megítélésem szerint ez a megoldás ellentmond a jogviszony szerződéses jellegéről ugyancsak a Legfelsőbb Bíróság által kifejtetteknek, hiszen a szerződésnek nélkülözhetetlen eleme lenne a szerződő fél joghatás kiváltására irányuló akarata és annak kinyilvánítása – akár ráutaló magatartással is. Ha a bíróságok nem elégednek meg azzal, hogy az üzembentartó bizonyítja azt, hogy nem ő használta a gépjárművet, hanem azt is elvárják, hogy bizonyítsa, ki volt a tényleges használó, akkor szerződéses jogviszonyt kreálnak ott is, ahol pedig bizonyítottan nem lehet szó a felek kölcsönös és egybehangzó akaratnyilvánításáról. Nem vitatom azt, hogy hatékony megoldás lehet, ha akár jogszabállyal, akár a bíróság által felállított vélelem formájában az üzembentartóra telepítik a parkolási díjakért való helytállási kötelezettséget, de ebből logikusan következik, hogy fel kell adni a jogviszony szerződéses jellegére vonatkozó tételeket, s a parkolási díjat a tulajdonhoz kötődő teherként, esetleg a tulajdonost (üzembentartót) terhelő felelősségi szabályként kell kezelni.
3. A közszolgáltatásra kötelezettek közötti viszonyok
Az előző pontban jelzett esetek a közszolgáltatást nyújtó és a szolgáltatást igénybe vevő közötti jogviszonyt érintették, ám vitás esetek a közszolgáltatásra kötelezettek közötti viszonyokban is felmerülhetnek. Jogvita támadt abból12, hogy egy helyi önkormányzat által fenntartott általános iskolát, napközi otthont és óvodát másik két településen élő gyermekek is igénybe vettek. Az intézmények fenntartója az egyik érintett település önkormányzatával írásbeli megállapodást kötött arról, hogy milyen mértékben járul hozzá az intézmények fenntartásához a gyermekek lakóhelye szerinti önkormányzat, a másik településsel azonban semmiféle megállapodás nem jött létre. Az intézményfenntartó önkormányzat pert indított a másik két települési önkormányzat ellen, s kérte, hogy a bíróság kötelezze őket a intézményfenntartási költségek gyereklétszámmal arányos részének megfizetésére. A II. r. alperes, vagyis az az önkormányzat, amelynek semmiféle megállapodása nem volt a felperessel, vitatta, hogy bármiféle kötelezettség terhelné. Álláspontja szerint az intézményeket igénybe vevő gyermekek és az intézményfenntartó önkormányzat között jött létre jogviszony, aminek az alperes nem részese, így abból eredően kötelezettség nem terhelheti. Utalt arra, hogy a tanszabadság jegyében a szülők abba az iskolába íratják be gyermeküket, amelyikbe akarják, ezt az önkormányzat nem befolyásolhatja, de a szülők döntéséből nem hárulhat kötelezettség az önkormányzatra. Mivel az alperes álláspontja szerint nincs a peres felek között szerződéses jogviszony, ezért a bíróságnak nincs is hatásköre a jogvita elbírálására. Ezzel szemben a bíróságok egyöntetűen arra az álláspontra helyezkedtek, hogy a felperes és mindkét alperes között polgári jogi, mégpedig szerződéses viszony áll fenn. Ezt annak az önkormányzatnak az esetében, amellyel nem jött létre megállapodás, azzal támasztották alá, hogy az önkormányzatot törvény erejénél fogva terheli az a kötelezettség, hogy gondoskodjon az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről. Ugyanakkor a jogszabály nem teszi kötelezővé, hogy erre a célra megfelelő intézményeket tartson fönn az önkormányzat, viszont a közszolgáltatási kötelezettség intézmények fenntartása nélkül is terheli, amely kötelezettségnek a másik település által fenntartott intézmény működéséhez való hozzájárulással tehet eleget. Ebből a bíróságok arra a következtetésre jutottak, hogy a gyerekeket küldő és fogadó önkormányzat között keletkezik jogviszony, mégpedig a Ptk. 198. §-ának megfelelő szerződéses jogviszony, amire alkalmazni kell a visszterhesség vélelmét, azaz a felperes által nyújtott szolgáltatásért ellenszolgáltatást kell fizetnie az alperesnek. Összefoglalva a bíróság álláspontja az volt, hogy “a helyi önkormányzatokról szóló törvényben meghatározott szolgáltatási kötelezettség teljesítése a szolgáltatást igénybe vevők – ezek az adott szolgáltatás más kötelezettjei is lehetnek – és a szolgáltató között polgári jogi jogviszonyt keletkeztet, amelyben a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének elve érvényesül.”
Az EBH 1999/120. szám alatt közzétett döntésben13 a fentiekhez hasonló tényállás mellett a bíróság azzal is érvelt, hogy azok az önkormányzatok, amelyek nem járultak hozzá annak az iskolának a fenntartási költségeihez, amelybe az önkormányzat területén lakó gyerekek jártak, megsértették a Ptk. 4. § (1) és (4) bekezdésében foglalt együttműködési kötelezettségüket. Ebből egyértelműen következik, hogy az önkormányzatok közötti viszonyt polgári jogi jogviszonyként fogta föl, sőt a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati határozata azt is világossá tette, hogy a fentebb idézett határozathoz hasonlóan szerződéses viszonyt feltételez az érintett önkormányzatok között, s a visszterhesség vélelmére hivatkozva kötelezte az alpereseket a fenntartási költségekhez való hozzájárulásra.
Némileg más a helyzet a BH 1997/446. szám alatt közzétett esetben, ahol is az érintett önkormányzatok megállapodást kötöttek egymással arról, hogy az egyikük által fenntartott iskola működési költségeihez a többi önkormányzat miként járul hozzá. Erre tekintettel tehát arra nem kellett energiát fordítania a bíróságoknak, hogy megkonstruálják a szerződéses viszonyt, csupán azt kellett eldönteni, hogy a megállapodás milyen természetű jogviszonyt hozott létre, s ennek megfelelően milyen szabályok szerint szüntethető meg a megállapodáson alapuló együttműködés. A bíróság utalt a Ptk. 1. § -ára, amely szerint az önkormányzati szervezetek vagyoni viszonyai is a Ptk. szabályozási tárgykörébe tartoznak, s ezért a bíróság álláspontja szerint az önkormányzatok közötti megállapodást is polgári jogi szerződésnek kell tekinteni.
4. Állami támogatás
Jelentős vagyonmozgások történnek oly módon is, hogy az állam költségvetési eszközökből az államháztartási szabályok szerint juttat támogatást különböző célokra. Amíg ezek a támogatások az államháztartás szervezetrendszerébe tartozó szervezetek között bonyolódnak, azaz a támogatást nyújtó szerv és a támogatás jogosultja is ebbe a körbe sorolható, addig többnyire föl sem vetődik, hogy a polgári jog területére tartozó ügyletről lenne szó, nem válik kétségessé, hogy a pénzügyi jog világában mozgunk. Amint azonban a támogatás gazdasági célokat szolgál, a jogviszonyok jellege már kevésbé egyértelműen határozható meg.
A BH 1998/600. szám alatt közzétett döntés alapjául egy olyan megállapodás szolgált, amelyben az Állami Fejlesztési Intézet a területfejlesztési alap terhére vissza nem térítendő támogatást biztosított az alperes által létesítendő vendéglátóipari létesítmény megépítéséhez azzal a feltétellel, hogy ott az alperes öt éven keresztül meghatározott számú dolgozót foglalkoztat. A megállapodásban azt is rögzítették a felek, hogy mely jogszabály alapján állapodtak meg a munkahelyteremtő beruházásról. A megállapodásban hivatkozott jogszabály a megállapodás létrejöttekor már nem volt hatályban. Miután a támogatást folyósító intézmény helyszíni ellenőrzés során azt tapasztalta, hogy az alperes nem teljesíti a munkahelyek létrehozására, illetve fenntartására vonatkozó, megállapodásba foglalt kötelezettségét, a támogatást részben visszavonta, s felszólította a vállalkozót a visz-szavont támogatási összeg visszafizetésére, majd a felszólítás eredménytelensége miatt fizetési meghagyás kibocsátását kérte a bíróságtól, s ilyen módon követelte vissza a támogatás összegét. Az alperes ellentmondása folytán perré alakult jogvitában az első és másodfokú bíróság a munkahelyteremtő beruházások területfejlesztési alapból való támogatására vonatkozó, a megállapodás időpontjában hatályos jogszabályi rendelkezések alapján arra a következtetésre jutottak, hogy a felperes követelése nem alapos. A felülvizsgálati határozatában azonban a Legfelsőbb Bíróság úgy érvelt, hogy a felek között a Ptk. 198. § (1) bekezdése szerinti szerződés jött létre, amelynek tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg, s ez a szerződési szabadság akár arra is kiterjed, hogy a szerződésüket egy korábban hatályban volt jogszabály rendelkezéseire alapítsák. Ilyen formán pedig a szerződés rendelkezéseinek megfelelően lehetőség van az állami támogatás visszakövetelésére akkor is, ha ezt a hatályos szabályozás esetleg nem tenné lehetővé.
Úgy tűnik azonban, hogy a fenti ügyben kifejtett álláspontot a bíróságok nem tartották feltétlenül követendőnek, hiszen a négyes metró beruházásának ügyében keletkezett jogvitákban hozott végső döntésekben14 részben ezzel ellentétes elvi tételeket hangoztattak. Az ügyben érvényesített felperesi követelés alapja az volt, hogy a Magyar Állam megállapodást kötött a Fővárosi Önkormányzattal és a Budapesti Közlekedési Vállalattal a metróberuházás pénzügyi fedezetének biztosításáról, s e megállapodásban vállalta, hogy a beruházásra felvett hitelek visszafizetésének fedezetét a Fővárosi Önkormányzattal együtt, előre meghatározott arányban, folyamatosan biztosítja. Utóbb azonban a Magyar Állam azt közölte szerződő partnereivel, hogy a finanszírozásban nem kíván részt venni. Ezt a nyilatkozatot a címzettek a szerződés azonnali hatályú felmondásaként értékelték, s kérték a bíróságtól a felmondás érvénytelenségének megállapítását. E kereset sikere után újabb per indult, amelyben a Fővárosi Önkormányzat és a Budapesti Közlekedési Vállalat a teljesítés megtagadása miatt most már a Magyar Állam teljesítésre vagy kártérítés megfizetésére kötelezését kérték.
Az első fokon hozott, részben marasztaló ítéletet követően a Legfelsőbb Bíróság mint másodfokú bíróság a keresetet elutasította. Az ítélet indokolásában kifejtette, hogy a Magyar Állam az államháztartási szabályok szerinti, közjogi döntéshozatallal dönthet az állami pénzeszközök felhasználásáról, így állami támogatások juttatásáról is. Csak ezeknek a közjogi döntéseknek a keretei között, e döntések végrehajtása érdekében lehet aztán polgári jogi szerződéseket kötni. A Legfelsőbb Bíróság szerint a megállapodásban foglalt kötelezettségének az állam csak úgy tudott volna eleget tenni, ha “a Kormány a támogatást a költségvetési törvényjavaslatba felveszi, majd azt az országgyűlés törvényhozási jogkörében elfogadja. A törvényjavaslat országgyűlési tárgyalása és elfogadása tekintetében pedig a Kormány csak politikai tevékenységet végezhetett volna. A Polgári Törvénykönyv – annak 1. § -ából kitűnően – az árugazdaság vagyoni viszonyait szabályozza, a polgári jog azoknak a jogviszonyoknak az összessége, amelyek a természetes és jogi személyek vagyoni viszonyait rendezik. A közigazgatási jogi és politikai tevékenység azonban nem a polgári jog körébe tartozik. Következésképpen sem a közigazgatási, közhatalmi jogcselekmények végzésére, sem politikai aktivitásra vonatkozó akaratnyilvánítás polgári jogi szerződés tárgya nem lehet.” A másodfokú ítélet szerint fogalmilag kizárt és a jogállamiság követelményeivel is ellentétes lenne az, ha polgári jogi szerződéssel lehetne kötelezettséget vállalni állami támogatás juttatására.
A Legfelsőbb Bíróság ezen állásfoglalását annak ellenére nem tartotta az ítélt dologra vonatkozó jogelvbe ütközőnek, hogy a felmondás érvénytelensége iránti perben a bíróságok jogerős ítéletüket arra alapították, hogy a felek között polgári jogi szerződés jött létre, amelyre a szerződés megszüntetésének a Ptk.-ban előírt szabályait lehet alkalmazni. A marasztalási perben a Legfelsőbb Bíróság azzal tette túl magát a korábban általa is jóváhagyott megállapítási ítéleten, hogy itt az érvényesített jog eltérő, ezért a res iudicata tilalma nem érvényesülhet. A keresetet elutasító ítéletben éppen azt rója föl az elsőfokú ítélet alapvető hibájául, hogy az a felek megállapodását túlnyomó részben polgári jogi szerződésként fogja föl, aminek teljesítése bírósági úton is kikényszeríthető lenne.
A marasztalás iránti perben hozott jogerős ítélet elleni felülvizsgálati eljárásban a Legfelsőbb Bíróság az ítélt dologgal kapcsolatban eltérő álláspontra helyezkedett, s kimondta, hogy a bíróságot köti az a korábbi ítéleti rendelkezés, illetve indokolás, amely szerint a felek között – legalább részben – polgári jogi szerződés jött létre, amely ráadásul nem lehet semmis, mert a semmis szerződés felmondásának érvénytelenségét nem lehetett volna kimondani. Ennek ellenére arra a következtetésre jutott, hogy a keresetet elutasító ítélet nem jogszabálysértő. A megállapodást polgári jogi és közjogi elemeket vegyítő megállapodásnak minősítette, amelynek felmondása során a bíróság a polgári jogi sajátosságoknak tulajdonított döntő jelentőséget, ami azonban nem zárja ki azt, hogy a teljesítéskor a közjogi feltételek kerüljenek előtérbe. A felülvizsgálati határozat kiemelte, hogy az állam mint a Ptk. 28. § (1) bekezdése szerinti jogi személy vett részt a kérdéses jogviszonyban, magánjogi jogviszony alanyaként viszont – a felek egymás mellé rendeltségéből, egyenjogúságából eredően – rá “ugyanúgy kihat az állam közigazgatási, közjogi funkciójából fakadó eljárása, intézkedése, esetleges mulasztása, mint az adott jogviszony többi résztvevőjére.” Ebből pedig a bíróság arra a következtetésre jutott, hogy mivel az állam nem tette meg azokat a közhatalmi intézkedéseket, amelyek az állam mint magánjogi jogalany teljesítéséhez szükségesek lettek volna, a szerződés lehetetlenült, s ennek folytán meg is szűnt, amiből az következik, hogy az állam teljesítésre nem kötelezhető. A lehetetlenülésért az állam polgári jogi felelőssége azért nem állapítható meg, mert a lehetetlenülést olyan közhatalmi intézkedések elmaradása okozta, amelyek nem lehettek egy polgári jogi szerződés tárgyai, azok a polgári jog területén kívül esnek.
III. Következtetések
Az előző pontban felhozott példákból érzékelhető az a törekvés, hogy a szerződéses formát alkalmazzák, azaz a felek megállapodásán, kölcsönös és egybehangzó akaratnyilatkozatán alapuló viszonyokat hozzanak létre függetlenül e viszonyok tartalmától. Bizonyos körben a közigazgatási jellegű jogviszonyok is hatékonyabban működtethetők, ha a jogviszony alanyai között konszenzus alakul ki, s meghatározott mértékben teret engednek mindkét fél akarata érvényesülésének, ahelyett, hogy szigorú hierarchikus viszonyhoz illően csak a fölérendelt közigazgatási szerv egyoldalú akaratnyilvánítására kerülne sor.
A probléma abból adódhat, hogy az alá-fölérendeltségi viszonyokban gondolkodó jogágak nincsenek berendezkedve a szerződéses kapcsolatok kezelésére, s ezért a konfliktusok megoldásához keresik azt a szabályrendszert, amely a kölcsönös akarategyezésen alapuló viszonyokat adekvát módon képes szabályozni. A bírósági gyakorlatból idézett esetekben a bíróságok azzal a kérdéssel szembesültek, hogy vajon a polgári jogi szerződés szabályai alkalmazhatók-e olyan megállapodásokra is, amelyeknek tárgya valamiféle közigazgatási jogi alapú kötelezettségvállalás. A kérdés azért vetődhet fel, mert a szerződés a polgári jog központi kategóriája, s a polgári jog rendelkezik a legkidolgozottabb szabályozással a szerződéses viszonyokra vonatkozóan. Nem ez lenne az első olyan eset, amikor a polgári jog eszközrendszerét használja föl más jogág is – ahelyett, hogy saját szempontjainak megfelelő saját szabályozást dolgozna ki. Jellemző példa, hogy a jogi személyiség fogalmát is igyekeznek más jogágakban is felhasználni, holott a polgári jog a jogi személyekre vonatkozó szabályaival csak azt kívánja meghatározni, hogy a természetes személyeken kívül kik lehetnek polgári jogi jogviszonyok alanyai, s nincs olyan törekvése, hogy minden jogviszonyra, minden jogágra kiterjedő, univerzális szabályozást adjon. Természetesen szabályozástechnikailag hatékony megoldás lehet az, ha az egyik jogágban kidolgozott fogalmakat a másik jogág is felhasználja, amennyiben az adott szabályozás megfelel a speciális szabályozási céloknak is.
Hasonló következtetésre juthatunk a polgári jogi szerződési szabályok más viszonyokra történő alkalmazásánál is. Ha a bíróságok úgy ítélik meg, hogy egy nem tisztán (vagy egyáltalán nem) polgári jogi tartalmú megállapodásra más szabályok híján a polgári jogi szerződési szabályok alkalmazandóak, ez hatékonyan megoldhat jogvitákat. Azonban azzal is számolni kell, hogy ha nem jogszabály írja elő a polgári jogi szerződési szabályok alkalmazását ilyen viszonyokban, akkor mindig kétséges lesz, hogy az adott esetben hajlandó-e a bíróság ezeket a szabályokat alkalmazni. Hasonló tárgyú ügyekben is juthatnak a bíróságok eltérő megoldásokra, ami nem szolgálja a jogbiztonság követelményét, s kiszámíthatatlanná teszi a jogalkalmazást.15
Ezért szerencsésnek tűnne, ha a jogi szabályozás figyelmet fordítana az itt vázolt jelenségre, s tudatosan végiggondolva a kérdéseket, egyértelműen állást foglalna abban a kérdésben, hogy a polgári jogon kívüli területeken alkalmazott megállapodásokra mikor, milyen feltételek mellett és milyen körben, esetleg milyen eltérésekkel kell alkalmazni a polgári jogi szerződésre vonatkozó szabályokat. Ezzel párhuzamosan talán az egyértelműséget szolgálná az is, ha a polgári jogban a szerződés fogalmára vonatkozó szabály rögzítené, hogy a polgári jogi szerződés a polgári jog szerinti szolgáltatásokra, s nem másfajta kötelezettségvállalásokra irányulhat. Ilyen szabályozás mellett talán nagyobb késztetése lenne a jogalkotónak arra, hogy a szerződéses forma más tartalommal való felhasználása esetén gondoskodjon a megfelelő szabályozásról.
Az ilyen módon egyértelműen elkülönített fogalmak esetén megoldódhatna az a kérdés is, hogy ha valaki nem polgári jogi szerződésen alapuló igényt kíván érvényesíteni, akkor azt milyen eljárási rendben, milyen fórum előtt teheti meg. A jelenlegi helyzetben logikai zavart okoz az, hogy ha a megegyezés tárgya szerint nem minősül polgári jogi jogviszonynak a jogvita alapjául szolgáló viszony, akkor a perbeli igényérvényesítést miként kell kezelni. Ha jogszabályba ütköző szerződésként a Ptk. alapján kívánnánk érvénytelennek tekinteni a szerződést, az önellentmondáshoz vezet, hiszen, ha nem polgári jogi szerződésről van szó (és kifejezett rendelkezés nem írja elő a polgári jogi szerződések szabályainak alkalmazását), akkor nem lehet a szerződések érvénytelenségére vonatkozó polgári jogi szabályokat sem alkalmazni, hiszen annak előfeltétele lenne, hogy a felek viszonyát polgári jogi szerződéses viszonynak tekintsük. A polgári jogi szerződéseket más megállapodásoktól precízen elhatároló szabályozás esetén a nem polgári jogi szerződésekből eredő igényekre vagy külön szabállyal kellene kimondani a bírósági út igénybe vételének lehetőségét, vagy a polgári jogi szerződések szabályainak alkalmazását előíró utaló szabállyal lehetne ezt az eredményt elérni. Ezeknek hiányában viszont a bírósági utat biztosító szabály nélkül a bíróság nem hozhatna érdemi döntést e jogvitákban.
* E tanulmány korábbi változata megjelent a Liber Amicorum. studia P. Gyertyánfy Dedicata című kötetben (ELTE ÁJK Polgári Jogi Tanszék, Budapest, 2008. 253-265. o.)
JEGYZETEK
1 Ld. Vékás Lajos: A szerződési rendszerfejlődési csomópontjai című művének
I. fejezetét (Akadémiai Kiadó, Budapest 1977. 9. skk. o.) 2Vékás: i. m. 64. o.
3 Ld. Földi András – Hamza Gábor: A római jog története és institúciói; nyolcadik, átdolgozott és bővített kiadás, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2003. 469-474. o.
4Földi – Hamza: i. m. 410. o.
5 Uo.
6 Szladits Károly például az általa szerkesztett Magyar Magánjog III. kötetében “A szerződések tartalma” cím alatt három kérdéssel foglalkozik: A lehetetlen szolgáltatásra irányuló szerződésekkel, a törvényes tilalomba ütköző szerződésekkel és a jó erkölcsbe ütköző szerződésekkel. Budapest, 1941. 42. skk. o.
7 Ld. ezzel kapcsolatban: Vékás Lajos: Az új Polgári Törvénykönyv elméleti előkérdései című könyvének negyedik fejezetét “Magánjog és alkotmány: a szerződési szabadság alkotmányos korlátai” cím alatt. HVG-ORAC, Budapest, 2001. 136-168. o.
8 A közigazgatási szerződés problémájával több közjogász (például Ádám Antal: Államjogi és államigazgatási jogi szerződések problémáiról; Jogtudományi Közlöny 1968/3. 121-129. o., Molnár Miklós – Margaret M. Tabler: Gondolatok a közigazgatási szerződésekről; Magyar Közigazgatás, 2000/10. 597-610. o., Horváth M. Tamás: A közigazgatási szerződések szabályozási koncepciója; Magyar Közigazgatás 2005/3. 142-147. o.) mellett Harmathy Attila foglalkozott a Szerződés, közigazgatás, gazdaságirányítás című könyvében (Akadémiai Kiadó, Budapest, 1983.)
9 Megjegyzendő, hogy a szerződés fogalmát még csak a jogra sem szűkíthetjük le. A szerződést megállapodás, megegyezés értelemben a hétköznapi nyelvben is használjuk, de más tudományterületek is élnek vele, elég ha a felvilágosodás filozófiájának egyik meghatározó művére, Rousseau “Társadalmi szerződés”-ére gondolunk.
10 Ugyanez a döntés megjelent a BH 2004/284. sorszám alatt is.
11 Az engedményezés érvényes ügyletként való elismerésének lett a következménye, hogy egy másik eljárásban meghozott bírósági döntés szerint az engedményezett követelésért a felszámolt adósban minősített többségi részesedéssel rendelkező ÁPV Rt. kezesi felelősséggel tartozik (BH 2006/56.). Ez a döntés megerősíti, hogy az adótartozás polgári jogi szabályok szerint kerülhet engedményezésre, és az engedményezés polgári jogi hatásait vonja maga után.
12 Ld. a BH 1997/405. sz. határozatot
13 Közzétéve BH 200/454. számon is.
14 Ld. a BH 2002/235. számú döntést
15 Az állami támogatásokkal kapcsolatos, idézett jogesetek közötti ellentmondás elég nyilvánvaló, s ha nem is állíthatjuk, hogy az eltérés motívuma kizárólagosan ez volt, mégis tényként állapíthatjuk meg, hogy a bíróság a polgári jogi szerződési szabályok alkalmazhatóságát és még a jogszabályokkal szembeni elsődlegességét is hangsúlyozta akkor, amikor ez kellett ahhoz, hogy az állam megfelelő szerve érvényesíthesse az állami támogatás visszakövetelése iránti igényét, míg a polgári jogi szerződés kizártságát állapította meg a bíróság akkor, amikor így lehetett mentesíteni az államot a megállapodásban vállalt kötelezettsége alól.