(Egy közigazgatási jogász kérdőjelei a Ptk. tervezet jogi személy részéhez)
I. A Ptk. tervezet szabályozási modellje
Az új Ptk. megalkotása – még ha a szabályozási koncepció egyértelműen le is szögezi, hogy “az új Polgári Törvénykönyvnek egy szociális elemekkel átszőtt piacgazdaság magánjogi feltételeit kell megteremteni”, és “a Kódexben elsősorban a vagyoni forgalom azon viszonyainak a jogi kereteit kell lefektetni, amelyekben a jogalanyok az egyenjogúság és a mellérendeltség rendszerében állnak szemben egymással” – a közjogi jogalkotás és jogalkalmazás jövője szempontjából is meghatározó, különösen a szervezetekre vonatkozó szabályozásban.
Mára már az is egyértelmű, hogy a Ptk. nem vállalhatja magára a közjogi jogalanyok akár részleges szabályozását sem1, de számos kérdésben (pl. jogi személyiség, köztulajdon tárgyai, köztulajdonnal való rendelkezés stb. ) a közjogi szabályozás mögöttes tartalmát, bizonyos mértékig alapját a Polgári Törvénykönyv adja meg. Ezért tartom szükségesnek a Ptk. közzétett tervezetének2 értékelését egy közjogász szemszögéből.
Ez az értékelés nem tárgyalhatja a Tervezet egészének a közjogi szervezetekkel összefüggő valamennyi kérdését. Így a vizsgálódás a jogi személyekről szóló szabályokra koncentrál. Ehhez kapcsolódva – és továbbra is szigorúan a közjog alanyai szempontjából – röviden kitérek a tulajdonjog köréből a köztulajdon szabályaira, valamint a szerződésen kívül okozott károkért való felelősségről szóló részből a “közhatalom gyakorlása során okozott kárért és sérelemért” való felelősség rendelkezéseire.
A Tervezet a jogi személyekről szóló része egy logikailag csaknem tiszta és következetes szabályozási modellt tartalmaz, melynek kulcselemei a jogi személy hagyományos fogalmi elemein (saját név, alapítótól elkülönült szervezet, saját vagyon, önálló felelősség) túl, hogy
– a jogi személy abszolút (teljes) jogképessége kivételt nem ismerő szabály;
– a típuskényszert figyelembe véve ugyan, de a jogi személy szabad alapításának elve érvényesül, az állam csak a normatív feltételek előírásával és ezeknek a nyilvántartásba vétel során történő ellenőrzésével avatkozik be a jogi személyek létrehozásába.
Ez a magánjogi szervezetekre modellezett logikailag tiszta rendszer az egyik fontos erénye a Tervezetnek. Kérdés, hogy az így kialakított elvek, és mindezek megjelenése a részletszabályokban mennyiben alkalmasak a polgári jogi személyiséggel is felruházandó közjogi szervezetek polgári jogi jogviszonyokban való megjelenésének szabályozására.
A kérdésre csak akkor lehet érdemben válaszolni, ha egy rövid kitérőt teszek a közjog alanyai/a közjogi személyek/a közjog szervezetei fogalmak tisztázására, és e szervezetek valamiféle tipizálására. Ezt követően, ehhez mérve vizsgálom és értékelem részleteiben a Tervezetnek a jogi személyekről szóló általános szabályait.
II. A közjog alanyai vagy közjogi személyek
1. A közjogi személy legújabb értelmezései a magyar jogirodalomban
Végigtekintve az elmúlt néhány év közigazgatási és polgári jogi szakirodalmán, úgy tűnik, hogy a szervezetekkel foglalkozó munkák körében a “közjogi személy témája valamiféle reneszánszát éli. A fogalomhoz való visszatérést, és a különféle újkeletű értelmezések sorát a már említett 1993. évi Ptk. módosítás nyitotta meg, Jóllehet a téma átfogó igényű, elmélettörténeti összefoglalására már a szocialista államigazgatási jogtudomány, illetőleg polgárijog tudomány korszakában, 1985-ben sor került Sárközy Tamás: A jogi személy elméletének átalakulása c. munkájában, de a monográfia e része akkor mindkét tudományterület művelői részéről lényegében visszhangtalan maradt.
A kilencvenes években az érdeklődést részben az váltotta ki, hogy a rendszerváltást követően számos olyan jogintézmény tért vissza a magyar jogrendszerbe, melynek szabályozási és elmélettörténeti előképét az 1945 előtti korszakban lehetett fellelni. Ezek közé tartozott a Ptk. módosítással “rehabilitált” köztestület és közalapítvány is.
Az érdeklődést – különösen a ’90-es évek második felétől -fokozta az, hogy a bírói gyakorlat mind több ügyben szembesült a közjogi szervezetek jogalanyiságának problémájával. Ez először a helyi önkormányzatok ügyeiben vált napi jogalkalmazási problémává, majd különböző vetületekben terítékre került a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti perekben, illetőleg az állam szervei által az egyik kormányzati ciklusban vállalt, majd a másikban nem teljesített kötelezettségekért való helytállás kérdésében. Ma már mind a közigazgatási jogi, mind a polgári jogi szakirodalomban “közkézen forognak” azok az a bírósági ítéletek, melyek jól-rosszul megpróbáltak megbirkózni ezekkel a problémákkal3, de amelyek mögött mindig ugyanaz a konfliktus húzódik meg: az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében is deklarált “demokratikus jogállamban” megengedhetetlen, hogy a közjog alanyai privilégiumokat élvezzenek magánjogi kapcsolataikban a magánjog alanyaival szemben, de újra és újra kiderül, hogy ezeknek a közjogi alanyoknak a világa, “jogi státusa” mégis lényegesen különbözik a polgári jogi jogviszonyokban ítélkező bíróságok előtt általában megforduló jogalanyokétól. Önmagában már az is nehézséget jelent, hogy egyáltalán számba vegyük, rendszerezzük ezeket a közjogi jogalanyokat, illetőleg megfelelő terminológia hiányában adekvát fogalmakkal megpróbáljuk leírni sajátosságaikat.
Az elmúlt évtizedben született hazai írásokat4 áttekintve a következő álláspontok különíthetők el.
a) Az egyik vízválasztó alapkérdés a különböző szerzők között, hogy elfogadják-e vagy elvetik a különböző szervezetek “komplex jogalanyiságát”. E kérdésben a hazai irodalomban Sárközy képviseli kisebbségi álláspontként azt, hogy a szervezetek jogalanyisága nem írható le egyeden jogág fogalomrendszerével. “A jogállás jog-ágazatilag differenciált jogokat, kötelezettségeket és felelősségeket foglal magába” – írja Sárközy 1985-ben. Ennek a differenciált jogállásnak van egy vertikális – közjogi – relációja és van egy horizontális, polgári jogi relációja5. E gondolatból arra végső következtetésre jut, hogy “A jogi személy fogalmát nem sajátíthatja ki a polgári jog. A jogi személy a szervezet komplex jogalanyiságát, helyesebben jogágilag komplex jogállását, státuszát fejezi ki. “6 Eszerint tehát a jogi személyiség mind a polgári jogi, mind a közigazgatási jogképességet (jogi személyiséget?) magában foglalja.
Ezt a felfogást mind a polgári jogászok, mind a témával foglalkozó közigazgatási jogászok jórésze elutasítja. Petrik Ferenc szerint pl. az, hogy a jogképesség “általános érvényű jogfilozófiai kategória, mely az embereket illetően is csak az emberi jogok fejlődésének hosszú történeti folyamataként jutott el az “általános jogképesség elismeréséig, nem változtat azon, hogy a jogképesség fogalmát a polgári jog tölti meg tartalommal, s ehhez képest a jogi személyiség polgári jogi kategória. Nem értek egyet azzal a felfogással, hogy a jogi személyiség a szervezet komplex jogalanyiságát fejezi ki…. Kétségtelen, hogy a jogi személyiség fogalmát más jogágak (pénzügyi jog, államigazgatási jog, munkajog) is segítségül hívják, de nem szükségszerű, hogy ezek a jogágak a jogi személyeket ruházzák fel jogalanyisággal. “7 Ugyanezt mondja ki Kilényi Géza is, és ehhez még azt is hozzáfűzi, hogy – elfogadva L. F. Rittner álláspontját – “a közjogi és a magánjogi személyiség kritériumait önállóan kell kidolgozni, elszakadva a polgári jogi hagyományoktól”8.
b) A komplex jogállást nem elfogadók9 körében a közjogi személyiségről három markáns vélemény különíthető el.
ba) Az egyik, alapvetően Berényi Sándor álláspontja, aki a német és magyar közjogi tradíciókra figyelemmel a közjogi személyeket a közigazgatás intézményrendszerén belül, sajátos ismérvekkel különíti el. Eszerint “a közjogi személyiség egyrészről kifejezi az államhoz való viszonyt, az államtól való viszonylagos elkülönültséget, az államhoz, a kormányhoz való viszonyában kifejeződő autonómiát, az állam felügyeleti jogának fenntartása mellett. Ezzel egyidejűleg a közjogi személy a magánjog alanyaként teljes körű jogi személyiséggel rendelkezik. “10 Berényi szerint ez a teljes körű magánjogi jogalanyiság az államtól elkülönített vagyont jelent, azaz az önálló tulajdonlás lehetőségét, továbbá általában jelenti a pénzügyi autonómiát is. Összegzése szerint: “A közjogi személy tehát ugyanazt jelenti, mint a polgári jogi személy: a jogképesség, a jogalanyiság elismerését, éspedig mind közjogi, mind magánjogi tekintetben. “11 Ezen ismérvek alapján minősíti közjogi személynek magát az államot, a területi alapon szervezett önkormányzatokat, a köztestületi önkormányzatokat, a közjogi személyiségű közintézeteket és a közalapítványokat. Megjegyzi továbbá, hogy Európában egyes közvállalatok is rendelkeznek közjogi személyiséggel. Berényi nézetrendszeréhez hozzátartozik, hogy az államigazgatási szerveket nem tekinti közjogi személynek, hanem ezeket “közigazgatási jogi személynek” minősíti, értve ez alatt, hogy ezek is “önállósult közigazgatási jogalanyok”, melyek közigazgatási funkciókat látnak el, és közigazgatási jogosítványokkal rendelkeznek. 12
bb) A másik álláspont képviselői a közjogi személyiséget a polgári jogi személyiségtől elválasztva határozzák meg.
Petrik Ferenc szerint közjogi személy alatt közhatalmat gyakorló szerv (szervezet) értendő, mely a közjog alanya, és mint ilyen a közjog körébe tartozó kötelező erejű aktusok kibocsátására jogosult Ez a felfogás jelenik meg a Ptk. szabályozási koncepciójában is. 13
A közigazgatási jogászok közül Kilényi Géza – a “közjogi személyek” által folytatott “állami tevékenységet” némileg árnyaltabban kifejtve – de lényegében ugyanezt a definíciót adja a közjogi személyre:
“Úgy vélem: több jogágat (ez alatt Kilényi csak a “közjog” ágait, azaz az alkotmányjogot, a közigazgatási jogot és a pénzügyi jogot érti -FM) átfogó gyűjtőfogalomként definiálható a közjogi személy mibenléte. Jómagam azokat a szerveket sorolom ebbe a körbe, amelyeket az erre jogszabályban felhatalmazott állami szerv feljogosított a közhatalom körébe tartozó tevékenység (jogalkotás, egyedi ügyekben való hatósági döntés, kényszerintézkedések alkalmazása stb. ) saját nevükben és hatáskörükben való gyakorlására, illetőleg a közhatalomhoz kapcsolódó állami feladatok (tervezés, szervezés, döntés-előkészítés, államszervezeten belüli ellenőrzés stb. ) önálló ellátására. “14
Ezek a meghatározások tehát minden közjogi jogalanyt közjogi személynek minősítenek, aki közhatalmi jogkört gyakorol, illetőleg “közhatalomhoz kapcsolódó állami feladatot” lát el. Az így felfogott közjogi személyek egy része rendelkezik polgári jogi személyiséggel, másik része nem.
Kilényi álláspontjának elvi alapja az, hogy ma már elavult teóriának tartja azt a Nyugat-Európában többséginek nevezhető elméletet, mely közjogi személyeknek az államon kívül csak a területi és köztestületi önkormányzatokat, a közintézeteket és a közalapítványokat ismeri el, de semmiféle jogi személyiséget nem ad az államigazgatási, illetőleg egyéb állami szerveknek (pl. Országgyűlés, Alkotmánybíróság). Szerinte e nézetekben részben a polgári jogi gyökerekhez való túlzott kötődés fejeződik ki, részben pedig az a “teljesen elhibázott felfogás, hogy az államigazgatási szervek pusztán az állam képviselői, s ez okból kifolyólag nem tarthatnak igényt saját jogi személyiségre. “15 Kilényi szerint a polgári jogtól végre teljesen megszabadított közjogi személy fogalomnak éppen az lenne a rendeltetése, hogy szakítson e “képviseleti” teóriával. Véleménye szerint egyetlen állami szerv sem képviseli az állam egészét, de minden állami szerv jogszabályban rögzített feladat- és hatáskörében “valamely alkotmányos alapérték vagy gondozására bízott közérdek érvényre juttatásán, védelmén munkálkodik,… ” Ennek kifejezésére van szükség a közjogi személyiségre. Ugyanakkor ebből az is következik, hogy az “állam”, mint olyan, csak a polgári jogi személyisége tekintetében perszonifikálható, de a közjogi személyiség tekintetében nem16. Közjogi szempontból az állam – közjogi személyként – nem értelmezhető, mert “saját maga” soha nem gyakorol közhatalmat, hanem mindig szervein keresztül nyilvánul meg. Egy-egy szervének a közjogi személyisége, azaz közjogi jogképessége viszont “a közhatalom egészéhez (teljes spektrumához) képest mindig csak részleges lehet. “17
2. A közjogi személy, mint történeti kategória
A közjogi személy fogalma, és a közjogi szervezetek jogalanyiságának problémája, mint minden jogintézmény, csak történeti alakváltozásaiból érthető meg. A részletes kifejtést mellőzve, és ez egyes korszakokat igen elnagyoltan kezelve, a közjogi személy fogalom XIX. század végi keletkezésétől kezdve három korszak szabályozási és elmélettörténeti fejleményeiből az a következtetés vonható le, hogy az 1945 előtti és a szocialista jogrend – a maga logikája szerint – koherens rendszert hozott létre a közjogi jogalanyok jogi státuszának különböző vonatkozásait tekintve.
A 1945 előtti szabályozás elméleti alapja az volt, hogy a közjog alanyai – az államon túl – csak azok az alakulatok, melyeknek az államtól való – alkotmányos és közigazgatási jogi függetlenségét az állam elismerte. Ennek a közjogi függetlenségnek a magánjogi oldala ezen alakulatok jogi személyisége. Ez a (magánjogi) jogi személyiség ugyanúgy teljes, mint bármely más a magánjog alapján jogi személyként működő szervezeté. Ennek alapján minősült közjogi személynek az állam, a területi alapon szervezett önkormányzatok (vármegye, város, község), az egyházak és a köztestületek. Ezeket “anyaközületnek” is nevezték. Az anyaközület magánjogi személyiséggel ruházhatta fel az általa létrehozott közintézetet és közüzemet (esetleg közalapítványt vagy alapot), ha ezt szükségesnek tartotta. Az anyaközület közegei (igazgatását ellátó szervezeti egységei és tisztségviselői) sem közjogi, sem magánjogi jogalanyisággal nem rendelkeztek. Az anyaközületnél foglalkoztatottak az állam és a területi önkormányzatok esetében az “anyaközülettel”, és nem annak szervezeti egységével álltak közszolgálati jogviszonyban.
A szocialista állam korszakában az államhatalom egységének elve alapján az államtól relatíve független, autonóm közjogi személyek kategóriája értelmetlenné vált. Az állam feladatait az egységes államszervezet elkülönült egységeiként államhatalmi és államigazgatási szervek látták el, az államilag szervezett gazdaság alanyai az állami vállalatok voltak, míg az állam által biztosított humán közszolgáltatásokat állami közintézetek nyújtották. Az állami jogalanyoknak az államjogi/államigazgatási jogi jogalanyiságát az önálló hatáskör fejezte ki, ami voltaképpen egy jogi normákban rögzített államszervezeten belüli munkamegosztás volt, anélkül azonban, hogy a hatásköröket és ezek önálló gyakorlását szervezeti és jogi garanciákkal védték volna.
Az állami jogalanyok polgári jogi jogalanyisága a pénzügyi jogilag szabályozott gazdálkodási rendhez igazodott. Eszerint az állami (polgári) jogi személyek alaptípusai az állam, a költségvetési szerv és az állami vállalat voltak. Minden önálló költségvetési szervként elismert államhatalmi, államigazgatási szerv és közintézet polgári jogi szempontból jogi személlyé vált. Ugyanakkor azonban a költségvetési szervek és az állami vállalatok polgári jogi jogképességét csak a feladataik teljesítéséhez szükséges mértékben (relatív jogképesség) ismerték el, és 1977 után is csak az állami vállalatok abszolút jogképességét deklarálta a Ptk. A közszolgálat közjogi jellege megszűnt, viszont minden állami (polgári) jogi személy a munkáltatói jogok gyakorlása szempontjából is önálló jogalany lett, és – bizonyos eltérésekkel – de az általános (számos elemében közjogi jelleget hordozó) munkajogviszony szabályai szerint foglalkoztatta munkavállalóit.
1990 után a korábbi koherencia megbomlott, és a közjog világában működő szervek alkotmányjogi, közigazgatási jogi, pénzügyi jogi, polgári jog és munkáltatói státusza a különböző szervcsoportokban – eltérő mértékben és más-más módon – de konfliktusba került egymással.
Az alkotmányjogi státusz a hatalmi ágak elválasztása elve szerint, a fékek és ellensúlyok rendszeréhez igazodva alakult, részben az egyes hatalmi ágakban tartozó szervek egymás közötti viszonyában, részben az állam és a különböző típusú közjogi önkormányzatok (helyi önkormányzatok, kisebbségi önkormányzatok, és bizonyos mértéig a köztestületek) közötti kapcsolatban.
A közigazgatási jogi jogalanyiság számos közigazgatási szervfajtánál teljesen elvált az egyéb jogképességek hordozójától, sőt függetlenedett magától a közigazgatási szervtől is (pl. jegyzőre, polgármesterre telepített hatáskörök).
A pénzügyi jogi jogalanyiságot tekintve viszont lényegében változatlanul továbbra is egyetlen – és a pénzügyi jogi jogosultságokat és kötelezettségeket tekintve erősen homogenizált – jogalany maradt: az önálló költségvetési szerv, és ez döntötte el – a közjogi jogalanyiságtól függetlenül – az adott szerv polgári jogi személyiségét és munkáltatói jogalanyiságát is.
A mára kialakult káosz – álláspontom szerint – nem oldható meg egyetlen jogág keretei között, hanem csak a szervezetek komplex jogalanyiságának tudatos és szisztematikus figyelembe vételével. Etekintetben teljesen egyetértek Sárközy Tamás 1985-ben kifejtett gondolataival. A komplex jogalanyiságból – ami egyszerűen tény – nem következik viszont az, hogy ezt “komplex jogi személyiségnek” kellene hívni. Tudomásul kell venni, hogy a “jogi személy” a polgári jog kategóriája, ezért egy-egy szerv (szervezet) egyéb jogági jogalanyiságának leírására nem kellene átvenni, mert ha a közigazgatási jogban közigazgatási jogi személynek kezdünk hívni minden olyan szervet, mely hatásköre és illetékessége alapján meghatározott közigazgatási jogviszony alanya lehet, akkor nincs elvi alap az alkotmányjogi, a pénzügyi jogi, a munkajogi (közszolgálati jogi ?!!!) jogi személy kifejezések elutasítására.
Ebből (is) következően nem értek egyet a “közjogi személy” fogalom felelevenítésével, de nem azért, mert az alapjául szolgáló elméletet elavultnak tartanám.
A “közjogi személy” keletkezése valóban meghatározott történelmi korszakhoz és európai jogterülethez kötődik. Azokkal a jogterületekkel szemben, ahol a közjogi szabályozás szerves fejlődésnek eredményeképpen máig fennmaradt az a közjogi dogmatika, mely a közjogi – azaz “köz”jogilag autonóm – személyiséget és a magánjogi jogi személyiséget szervesen összekapcsolja, és erre építi fel a közvetlen és a közvetett közigazgatás rendszerét, nem jelenthető ki, hogy a mi szabályozásunk bármilyen értelemben korszerűbb volna (jelen állapotában inkább kuszább).
Az viszont egyértelmű, hogy az előzőekben kifejtett folyamat eredményeképpen kialakult helyzetből nálunk nem lehet visszatérni vagy áttérni sem az 1945 előtti dogmatikai alapokhoz, sem a német közjogi dogmatika azóta lényegesen cizelláltabb szervezeti jogához. A “közjogi személy fogalmát célszerű tehát elmélettörténeti, illetőleg összehasonlító jogi kategóriaként kezelni. Ha viszont a közjogi alanyokat tekintve a saját elméleti alapjainkat máshol keressük, akkor rosszul, tévesen végképp ne használjuk ezt a fogalmat, az összes közjogi jogalanyra kiterjesztve.
3. A közjogi szervezetek komplex jogalanyisága
Az egyes közjogi szervezeteket illetően a komplexitás a jogalanyiság egyes oldalainak összehangolt, és mindig egymásra tekintettel történő szabályozásával valósítható meg, ahol azonban a közjog alanyai tekintetében a meghatározó státusz az alkotmányjogi, ez jelöli ki a közigazgatási jogalanyiság terjedelmét és határait, és ehhez kell hozzárendelni a pénzügyi jogi, illetőleg a polgári jogi jogképességet, ha ez utóbbi egyáltalán szükséges. A probléma azonban abban rejlik, hogy – sok tekintetben Szladitscsal egyetértve – a “közjogi személyek” nem a lex genaralis, hanem a lex specialis alapján alakulnak, és ez nemcsak a magánjogi vonatkozásokban van így, hanem a közjogi státusukat tekintve is. A közjog alanyai közül az alkotmányjogilag alapvető szerveket maga az Alkotmány vagy minősített többséggel elfogadandó törvények intézményesítik. Külön törvények szabályozzák a helyi és a kisebbségi önkormányzatokat, mint közjogi alakulatokat és szervtípusokat, és 2006-ban törvény született a központi államigazgatási szervekről, mint szervtípusokról. 18
A közigazgatási joggal foglalkozók közül néhányan 2004-ben megbízást kaptak egy közigazgatási jogi szervezeti törvény előkészítésére. Az előkészítő tanulmányok közül jelen munka is többet felhasznál. Akkori véleményem az volt, hogy nincs sok értelme általános közigazgatási szervezeti törvényt alkotni, mert annyi eltérésre felhatalmazó rendelkezést kellene beiktatni, ami már az általános törvényt kérdésessé tenné. Ehelyett a közigazgatás egyes nagy alrendszerei és a hozzájuk tartozó szervezettípusok szabályozhatók. A közigazgatási korszerűsítéséi törekvéseket, és a legújabb jogalkotási munkálatokat látva azonban, lehet, hogy mégis szükség lenne egy “saját”, alkotmányjogi és közigazgatási jogi alapokon álló szervezeti törvényre, mert úgy tűnik, hogy a szervezeti jogi szabályozásban fellelhető hiányokat és ellentmondásokat ismét csak pénzügyi (költségvetési) jogi szabályozással tervezik kipótolni. “
A közjogi szervezeti jog fejlődése szempontjából súlyos jogalkotási hiba lenne (lesz?!) annak a törvénytervezetnek az elfogadása, mely a közjog összes szervezetét ismételten a “költségvetési szerv” gyűjtőfogalma alatt szabályozná, és az államszervezet különböző szervezettípusai, illetőleg a közintézetek csak a “költségvetési szerv” különféle alfajtáit képeznék. 20 Kétségtelen, hogy a költségvetési gazdálkodás teljes szabályozása megérett a rendezésre. Ezt azonban az államháztartás viszonyainak újragondolása nélkül, az alkotmányjogi és a közigazgatási jogi összefüggések figyelmen kívül hagyásával vétek elvégezni.
A közjogi jogalanyok a fentiek alapján nem vonható egyfajta “közjogi személyiség” alá, még a szervezetek tipizálása is meglehetősen bonyolult, mert az egyes közjogi funkciók szerint vannak szervezeti alaptípusok. Jellemző, hogy pl. a közigazgatási szerv általános fogalma sem alkotható meg, csak az általánosságnak azon a szintjén, ahol a fogalomalkotásnak igazán sem elméleti, sem gyakorlati haszna nincs. 21
Csak a közigazgatási szerveknél maradva, és ezek komplex jogalanyiságát elfogadva, a következő táblázat mutatja be jogalanyiságuk egyes oldalait. A táblázat a helyi önkormányzatokat tekintve nem a hatályos szabályozásból indul ki, hanem abból, hogy a helyi önkormányzatok esetében külön kell választani az “önkormányzat” – ami felfogásom szerint, az Alkotmány alapján csakis a község, a város, a megye, a főváros és a fővárosi kerület lehet -, jogi személyiségét és az önkormányzat igazgatását végző szervezetrendszert. Ez utóbbit egységes szervként kell kezelni, melynek szervezeti egységei a képviselőtestület, a bizottságok, a tisztségviselők és a hivatal. E szerv szintén rendelkezik alkotmányjogi, közigazgatási jogim, pénzügyi jogi jogalanyisággal és polgári jogi személyiséggel is. 22
A közjog alanyai a különböző jogágak viszonyrendszereit figyelembe véve
III. A Ptk. Tervezet értékelése a közjog alanyai szempontjából
1. A jogi szentélyekről szóló II. Könyv második rész
A Koncepció arra utalt, hogy “a közjogi személyek” tekintetében külön vizsgálat tárgya volt: indokolt-e ezekre külön szabályok megalkotása. A Koncepció a “közjogi személy”-t a következőképpen definiálta: “közhatalmat gyakorló szerv (szervezet), a közjog alanya, amely a közjog körébe tartozó kötelező erejű aktus kibocsátására jogosult. ” A Koncepció szerint a külön szabályozás nem indokolt, mert a “közjogi személyeket”, ha feladataik szükségessé teszik, akkor kell felruházni jogi személyiséggel, és ekkor a “közjogi személy költségvetési szerv formájában jelenik meg. ” A Koncepció azt is rögzíti, hogy: “Nem minősül közjogi személynek a közfeladatot ellátó szervezet. ” Ez utóbbiak mibenlétére a Koncepcióban meglehetősen bizonytalan utalások találhatók: “öntevékeny, demokratikusan működő társadalmi jellegű szervezetek”, “állami, önkormányzati feladatot – díjazás ellenében – ellátó gazdálkodó szervezetek”, egyedül a köztestület, mint szervezettípus szerepel nevesítetten, de a gondolatsor azzal a következtetéssel zárul, hogy: “Ezek a szervezetek – ideértve a köztestületeket is – szükségszerűen jogi személyek, a polgári jogi jogviszonyokban önálló jogalanyok, és fő szabályként önállóan szerezhetnek tulajdont. E szervezetek tekintetében tehát sajátos szabályozásra nincs szükség. “23 E fejtegetésből azt a következtetést lehet levonni, hogy a Koncepció készítői a jogi személyiséggel felruházott “közjogi személyeket” a költségvetési szervvel azonosították, míg a “közfeladatot ellátó szervezeteket” ezektől külön csoportban foglalták össze, ami a legkülönfélébb szervezettípusokat öleli fel.
A “közjogi személy” és a “közfeladatot ellátó szerv” fogalmakkal kapcsolatos kifogásaimat nem ismétlem meg. A továbbiakban a Tervezet szabályait csak az állam, az állami, önkormányzati közhatalmat gyakorló szervek (államszervek, államigazgatási szervek, rendvédelmi szervek, honvédelmi szervek; önkormányzatok, önkormányzati igazgatási szerv), a köztestületek és a közintézetek szempontjából értékelem, ezeket az alábbiakban -némileg pontatlanul, de az egyszerűség kedvéért – közjogi szervezeteknek nevezem. Ugyancsak az egyértelműség kedvéért megismétlem, “önkormányzat” alatt minden esetben a községet, a várost, a megyét, a fővárost és a fővárosi kerületet értem. Nem vizsgálom a Tervezetet a közalapítványok tekintetében, mert ez “kifutó modell”, továbbá a közjogi alapokat és a közüzemeket illetően sem, mert ezek egyelőre csak a költségvetési szervekről szóló, említett törvénytervezetben szerepelnek.
Tételesen végighaladva az egyes fejezeteken, a közjogi szervezetekre való alkalmazhatóság szempontjából az alábbi problémák állapíthatók meg.
I. Cím I. fejezet: A jogi személy jogképessége
1. A Tervezet alapfilozófiáját a jogi személyekre vonatkozó általános és különös szabályozásról az Indokolás a Koncepcióhoz hasonlóan, sőt általánosabban, valamennyi jogi személy típust illetően úgy fogalmazza meg, hogy a Ptk. az egyesületet és az alapítványt kivéve más jogi személy típussal nem foglalkozik, viszont lényegesen kibővíti a jogi személyekre vonatkozó általános rendelkezéseket. Abból következően viszont, hogy a Tervezet típuskényszert vezet be, és a különböző jogi személy típusokat csak törvényben lehet intézményesíteni, – az Indokolás szerint – a Ptk. -val azonos szintű törvény a Ptk. általános szabályaitól bármely kérdésben előírhat mást is. Ez az elv nyilván alkalmazható a közjogi alanyokra is. Mégis szükségesnek tartom, hogy a Ptk. az eltérő szabályozásra utalással maga hívja fel a figyelmet e jogi személyek “másságára”.
A döntő különbség a közjogi szervezetek és a Tervezetben modellezett
magánjogi személyek között abban van, hogy a közjog alanyai – az államot, a helyi önkormányzatokat és a köztestületeket kivéve – csak relatív jogképességgel ruházhatók fel. Ennek a jogállamiság alkotmányos elve és szabálya képezi az alapját: az állam nevében eljáró állami szervek, az állam által közhatalom gyakorlására feljogosított közjogi önkormányzatok és az általuk, közjogi jogi formában létrehozott szervezetek csakis jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörük keretei között járhatnak el. Ez az alkotmányi és közigazgatási jogi szabályokkal kijelölt határ megvonja az egyéb jogalanyiságaik, így a polgári jogi személyiségük határait is. Ezt elfogadva abszolút (polgári jogi) jogképessége a közjog alanyai közül elvileg csak az államnak lehetne, mert bármely szerve vagy általa feljogosított közösség, szerv, ehhez képest csak korlátozott, relatív polgári jogi jogképességgel bírhat, amit a közjogi státusa határoz meg.
Az önkormányzatok abszolút jogképessége az államhoz képest már vitatható. Láthattuk, hogy az önkormányzatok természetjogias felfogása az állam jogképességével közel azonos jogképességet tulajdonít a helyi önkormányzatoknak is. Ez elvileg is, és még a nagyon széles önkormányzati kompetenciát biztosító magyar szabályozás alapján is megkérdőjelezhető. Az önkormányzatok feladat- és hatáskörét – a magyar Alkotmány rendelkezései szerint is – az állam nevében a törvényalkotó vonja meg a “helyi közügy” meghatározásával. Az önkormányzatok a helyi közügyekben is csak “a törvény keretei között” önállóak, és az önkormányzatoknak ugyan joguk van egyes helyi életviszonyokat helyi közüggyé minősíteni, de azokat nem, amelyeket az állami jogalkotó szervek már “állami” közüggyé nyilvánítottak, és saját szabályozási kompetenciájukba vontak24. Ugyanakkor a helyi önkormányzatok polgári jogi jogképességének terjedelme elválaszthatatlan az önkormányzati tulajdon, és az önkormányzás (önigazgatás) és az ezért való felelősség alkotmányos rendelkezéseitől.
Az Alkotmány az állami tulajdontól különválasztott, önálló köztulajdoni formaként ismeri el a helyi önkormányzatok tulajdonát. Az önkormányzásért való felelősséget pedig az Ötv. a közjogi autonómiához és az önkormányzati tulajdonláshoz szabja, amikor kimondja, hogy a veszteséges gazdálkodás következményei az önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért az állami költségvetés nem tartozik felelősséggel [Ötv. 90. § (2) bek. ]. Ebből következően a helyi önkormányzatok abszolút (polgári jogi) jogképességét nem lehet megtagadni. A “helyi közügy” kompetencia-határainak túllépéséhez közjogi és nem magánjogi következményeket célszerű fűzni.
A közjogi szervezetek közül a köztestületek esetében az abszolút és a relatív jogképesség kérdése másként vetődik fel. A köztestületek részletesen leírt “köztes”, egyszerre közjogi és magánjogi jellegéből következően, a közjogi jogalanyisága ugyanúgy, mint bármely más közjogi jogalanynál szigorúan jogszabályhoz kötött. Sőt a területi alapon szervezett önkormányzatokkal ellentétben a köztestületek önigazgatásuk körében nem is bővíthetik a saját tagjaikkal szemben a jogszabályban biztosított közhatalmi jogköreiket: csak azokban az ügyfajtákban, csak olyan módon és döntési tartalommal járhatnak el, amit számunkra a jogi szabályozás megenged. Ugyanakkor a tagok érdekeinek képviselete, érdekvédelme és a tagok tevékenységéhez kapcsolódó egyéb, “társadalmi” feladatok az egyesületi jelleget fejezik ki, és ebben a körben nem célszerű jogképességüket korlátozni. Erre tekintettel a köztestületeknél nincs akadálya az abszolút jogképesség elismerésének. Tény, hogy a köztestületek egyes fajtáinál nagyon különböző a közjogi és az egyesületi jelleg aránya. Ezt azonban a köztestületet/típust létrehozó törvényi szabályozásban figyelembe lehet venni. (Más kérdés, és erre a tanulmány egyéb részeiben kitértem, hogy a jelenleg köztestületnek minősített szervezetek vagy szervezettípusok alapos felülvizsgálatra szorulnak, és a köztestület szervtípusát lényegesen szűkebb körben lenne célszerű használni, mint ma. )
A fentiek alapján a Tervezet 2. 38. §-ának módosítását és kiegészítését javaslom a következők szerint:
2. 38. § [Az állam, a helyi önkormányzatok, valamint szerveik jogképessége]
(1) Az állam és a helyi önkormányzat jogi személy.
(2) A 2.36. §-ban foglaltaktól eltérően az államnak és a helyi önkormányzatoknak a költségvetési rend szerint gazdálkodó szervei jogszabályban előírt feladat- és hatáskörük keretei között jogképesek.
(3) Az (1)-(2) bekezdésben meghatározott jogi személyekre e törvény rendelkezéseit akkor kell alkalmazni, ha ezt e törvény vagy más törvény külön előírja.
A javasolt szövegből kitűnik, hogy a közjogi szervezetek közül a közhatalmat gyakorló állami, önkormányzati szervek, továbbá a tőlük függő közintézetek lehetséges polgári jogi jogképességét oly mértékben eltérőnek tartom a Tervezetben alapul vett szabályozási modelltől, hogy az itt szereplő rendelkezések többségét még általános háttér szabályként sem látom alkalmazhatónak ezekre a szervekre.
2. A jogi személy nyilvántartására még visszatérek, itt azt jelzem, hogy a közjogi alakulatok/szervezetek döntő többségénél nem érvényesülhet az, hogy a jogi személy a nyilvántartásba való bejegyzéssel jön létre. Akár egységes, akár külön-külön vezetett nyilvántartások vonatkoznának a köz- és a magánjog szervezeteire, a közjog alanyainak egy részét, ahogy már jeleztem, törvény (kormányrendelet, önkormányzati rendelet) hozza létre. Más részük egyedi közhatalmi aktus eredménye (pl. a köztársasági elnöknek valamely települést községgé vagy várossá nyilvánító határozata). Ezek a létesítés konstitutív hatályú aktusai. Ettől persze még e jogi személyeket is nyilvántartásba lehet venni, de ezeknél a nyilvántartásba vétel csak deklaratív hatályú lehet. Az pedig kizárt, hogy a nyilvántartást vezető bíróság (külön nyilvántartás esetén esetleg hatóság) felülvizsgálja a törvény vagy pl. a köztársasági elnök döntését, és megtagadja a nyilvántartásba vételt. Konstitutív hatályú nyilvántartásba vétel igazából a köztestületek egyes típusainál képzelhető el (pl. területi kamarák) -ahogy jelenleg is -, de még a köztestületek egészére sem lehet maradéktalanul irányadó (pl. a Magyar Tudományos Akadémiára szintén nem értelmezhető).
I. Cím II. fejezet: A jogi személy neve
E szabályokat a közjogi szervezetekre is lehet alkalmazni.
I. Cím III. fejezet: A jogi személy vagyona
A Tervezet 2. 43. §-ában foglaltak szintén csak meghatározott közjogi szervezetekre vonatkoztathatók. Egyrészt vannak olyan szervek, melyeknél az “alapító”, “az alapítói jogok gyakorlója” nem vagy nehezen értelmezhető. Így pl. az országgyűlés esetében, ha ennek jogi személyiségét törvény elismerné, csak az állam, mint olyan, mögöttes “alapítói” felelőssége állapítható meg. Az államigazgatási szerveknél az alapító kimutatható, de az alapító is államszerv vagy államigazgatási szerv, mögöttes felelősségének ugyanúgy korlátokat szab saját költségvetése, mint az általa alapított szemlél (pl. az Országgyűlés saját költségvetésével nem felelhet korlátlanul egy minisztérium tartozásaiért). Tehát az államigazgatási szerveknél is csak az állam korlátlan felelőssége állhat fenn.
A helyi önkormányzatok esetében a helyzet még összetettebb. A községgé nyilvánítás voltaképpen egy településrészi közösség önkormányzáshoz való jogának állami elismerése. Ugyanakkor az állam nem felel az önkormányzat tartozásaiért, és nyilvánvalóan az egyes választópolgárok saját vagyonukkal való felelőssége sem jöhet szóba. A szabályozás a közösség egészére terheli e felelősséget, és ehhez igazítja a speciális adósságrendezési eljárást25.
Az önkormányzáshoz való jog alanyának alkotmányos felfogása alapján ez nem is
lehet másként. Ezért is fontos az önkormányzat (község, város stb. ) és az igazgatását végző szervezetek jogi személyiségének világos megkülönböztetése. Az önkormányzat felelősségét a saját szervei tevékenységéért is ez alapozhatja meg. Mindennek tulajdonjogi vonatkozásaira a Tervezet tulajdonjogi részének értékelésénél még visszatérek.
II. Cím I. fejezet
Tekintettel arra, hogy a 2:37. § szabályai szerint a létesítő okirat lehet törvény is, a fejezet az eltérést engedő szabályokkal nem okozna különösebb gondot a közjogi szervezetek esetében sem.
II. Cím II. fejezet
A jogi személy nyilvántartásáról szóló szabályok közül nem alkalmazható a közjogi szervezeteknél a késedelmes, hibás vagy hiányos bejelentésért való korlátlan felelősség a jogi személy képviselőjével szemben, de a bejegyzés alapjának, a közhitelességének, a harmadik személlyel szembeni hatályosságnak a szabályai – a közjogi szervezetekre általánosan érvényes közérdekű adatok nyilvánosságának alkotmányos joga alapján is – kis eltéréssel irányadók lehetnek. Eltérő szabályokkal ugyancsak összeegyeztethető a nyilvántartás(ok) nyilvánossága és az államtitok, szolgálati titok védelmének igénye. Ismételten hangsúlyozom azonban, hogy a jogi személyiséggel felruházott közjogi szervezetek nyilvántartása viszont csak deklaratív hatályú lehet.
II. Cím III. fejezet
A fentiekből is következően a közjogi szervezeteknél nem értelmezhetők a bejegyzés alatt álló jogi személyről szóló speciális rendelkezések, ezek legfeljebb ismét csak egyes köztestület-típusoknál, esetleg közintézeteknél jöhetnek szóba.
Tekintettel azonban a közjogi szervezetek nyilvántartásának általam javasolt deklaratív hatályára, a létesítés más törvényben szabályozott közjogi aktusa miatt nincs is szükség e szabályokra, ahogyan a nyilvántartásba vétel meghiúsulásának esetére és a jogi személy létesítésének érvénytelenségére előírt rendelkezésekre sem.
III. Cím
A jogi személy szervezetéről szóló általános szabályok egyedül szintén köztestületekre vonatkozhatnak, kisebb korrekciókkal.
Ahogy azt már a Tervezet legfontosabb új elemeinek jellemzése során leírtam, a III. Cím legvitathatóbb fejezet a jogi személy legfőbb szervéről szóló II. fejezet. Az Indokolás szerint ezek a szabályok már az alapítványokra, mint a jogi személy egyik “őstípusára” sem alkalmazhatók. Így egyetlen olyan szervezettípusra sem megfelelők, melyeknek közös őse az alapítvány volt, tehát egyetlen “intézmény-típusú” jogi személyre sem, azaz az államszervekre, az államigazgatási szervekre és a közintézetekre.
Az államigazgatási szervek és a közintézetek esetében, ahol egyáltalán beszélhetünk alapításról és alapítói jogok gyakorlójáról, ez az államigazgatási szerveknél végső soron a Kormány, míg a közintézeteknél lehet államigazgatási szerv vagy önkormányzati igazgatási szerv, sőt köztestület is. Az alapító tehát mindig “külső”, a létrehozott jogi személytől szervezeti, hatásköri szempontból elhatárolt másik szerv, mindkettő elkülönült komplex jogalanyisággal. Közöttük – közigazgatási jogi terminológiával – irányítási jogviszony áll fenn, de az irányítási jogok, melyek számos ponton megegyeznek a Tervezet 2: 61. §-ában felsorolt “legfőbb szervet” megillető jogokkal – nem feltétlenül egyetlen irányítónál koncentrálódnak, hanem gyakran meg is osztják több szerv között.
Különösen így van ez az államigazgatási szervek esetén, ld. pl. a kormányhivatalokat, ahol az alapítás joga az országgyűlésé, az irányítást a kormány végzi – ennek döntő jogosítványa a szerv vezetőjének kinevezése, felmentése és a fegyelmi jogkör míg befolyásolás egyéb jogi eszközeivel egy kijelölt miniszter élhet. Hasonlóan megoszlanak az alapítási és az egyéb irányítási jogok pl. a területi államigazgatási szerveknél is. Az alapításról kormányrendelet szól, míg az irányítás a miniszter, a miniszternek alárendelt központi hivatal, vagy – többszintű szervezetrendszer esetén a körzeti szintű szerv felett a megyei vagy regionális szerv gyakorolja.
A testületi jellegű közjogi szerveknél, mint pl. az önkormányzatok igazgatási szervezete, az alkotmányjogi és a közigazgatási jogi szabályozás zárja ki e normák alkalmazását, melyek részletes előírásokat tartalmaznak a testület összetételére, működésére, döntéshozatali eljárására, és ezek a szabályok irányadóak polgári jogi ügyekben is. Marad tehát ismét a köztestület, ahol tagsági viszonyra épülő szervezettípusként, a rendelkezések háttér-szabályozásként elfogadhatóak. Az azonban – kívülálló közjogászként – elgondolkodtat, hogy ha a jogi személyek számottevő részére nem tud kiterjedni a Tervezetben szereplő általános szabályozás, akkor vajon érdemes-e ilyen terjedelemben teret szentelni e szabályoknak. 26
A jogi személy képviseletéről szóló szabályok, tekintettel arra, hogy ezeket a közjogi szervezetek esetében is szigorúan a magánjogi jogi jogviszonyokban való képviseletre kell érteni, értelemszerű eltérő szabályozással kiterjedhetnek a közjogi szervezetek képviseletére is. (Nyilvánvalóan, pl. hogy a képviseleti jogosultság kérdésében sem lehet konstitutív hatályú a nyilvántartásba való bejegyzés. )
III. Cím VI. fejezet
A jogi személy felelősségéről szóló rendelkezéseknél azokat az ellenérveket kell megismételnem, melyeket a jogi személy vagyonánál már leírtam, hiszem a jogi személyek felelőssége elválaszthatatlan a saját vagyon szabályozásától és értelmezésétől.
Az állam és ezen belül az államigazgatás szervezete költségvetési szervek strukturált hálózata, és ugyanígy írható le egy települési/területi közösség (ön)igazgatását ellátó szervek rendszere is. Mögöttes felelősként csak az “anyaközület”, az állam, illetőleg a helyi önkormányzat (a község, a város, a megye, a főváros, a fővárosi kerület) jelölhető meg.
IV. Cím
A közjogi szervezeteknél a törvényes működés biztosítékait – szervtípusonként igen eltérő módon, de részletesen szabályozzák az alkotmányjogi, a közigazgatási jog és a pénzügyi jog normái. Ezeknek nem léphetnek a helyébe a Tervezet e cím alatt található rendelkezései. Jelen cím alatt vannak azonban olyan szabályok, melyek alkalmazását – kifejezett utalással – meghatározott közjogi szervezeteknél elő lehet írni (pl. könyvvizsgáló igénybe vétele).
V. és VI. Cím
Tekintettel arra, hogy a közjog szervezetei soha nem a saját elhatározásunkból jönnek létre, az átalakulásukról és megszűnésükről is más állami (önkormányzati szervek) döntenek, így e két cím szabályai legfeljebb nyomokban illeszthetők össze a közjogi szabályozással.
Ugyanakkor itt is jelezni kell a Tervezet alkotóinak, hogy az átalakulás szabályai ismét csak a tagsággal rendelkező jogi személyekre alkalmasak, és már az alapítványra sem használhatók. A közjogi szervezetek közül a köztestületek szűk körénél mögöttes szabályként szóba jöhetnek (pl. területi szintű kamarák vagy önkéntes tűzoltóságok egyesülése, szétválása), de már olyan köztestületre nem vonatkozhatnak, melyet maga a törvény hozott létre (az MTA mellett, pl. Nemzeti Akkreditáló Testület, Magyar Szabványügyi Testület, a kamarák országos szervei, Magyar Olimpiai Bizottság, nemzeti sportszövetségek).
VII. Cím
A jogi személyiség nélküli jogalanyok a közjogi szervezetek körében valamely közjogi szervezet belső szervezeti egységeként jöhetnek szóba, amire a Tervezet 2: 59. §-a mögöttes szabályként megfelelő lehet. A VII. Cím alatt szabályozott jogalany a közjogi jogalanyok körében számomra nehezen képzelhető el. Ilyen polgári jogi jogalanyiságra szükség lehetne pl. a Kormány esetében – különösen, ha a jogalkotásért való felelősség szabályai a Tervezet szerinti formában lépnének életbe de meglehetős abszurditásnak gondolnám a Kormány polgári jogi jogképességét a társasházzal analóg módon szabályozni.
2. A Dologi jogról szóló IV. Könyv tulajdonjogról szóló II. része
2. 1. A köztulajdon fogalma
A Tervezet – hasonlóan a jogi személyekről szóló részhez – a tulajdonjog szabályozásánál is nagyon visszafogottan szól a közjogi alanyok tulajdonáról.
A Tervezet a köztulajdon alanyaiként az államot, az önkormányzatokat és a köztestületeket nevesíti. Ez megfelel az alkotmányos szabályozásnak, ezért ehhez az elvi alaphoz kell igazítani a jogi személy közjogi jogalanyok jogképességét. Nem a Ptk. -nak, hanem az államháztartási szabályoknak világossá kell tenni, hogy sem az állam szervei, sem az önkormányzatok szervei, sem a köztestületek szervei nem tulajdonosok, a tulajdonjog az “anyaközületet” illeti meg27.
A Tervezet az eddigi állami tulajdon helyett végre ismét tételesjogi fogalommá teszi a köztulajdon fogalmát. Az Indokolásból azonban az derül ki, hogy a Tervezet alkotói a köztulajdon fogalma alatt mást értenek, mint ami a jelenlegi jogi gondolkodásban, illetőleg bizonyos elemeiben a tételesjogban megtalálható. Jelenleg a köztulajdont az államháztartási törvény közvetett módon ugyan, de az államháztartás valamely alrendszerébe tartozó vagyonként definiálja. Az államháztartás egyes alrendszereihez tartozó vagyonra vonatkozó különböző jogszabályok ennek a köztulajdonnak a tárgyait valóban, a forgalomképesség szempontjából is differenciálják. Az állami tulajdon körében beszélünk kizárólagos állami tulajdonban álló dolgokról, továbbá az állami vagyonról szóló, említett törvényjavaslat a vagyon rendeltetése alapján megkülönbözteti az állam kincstári és üzleti vagyonát. Az önkormányzati és a köztestületi szabályozás a törzsvagyon fogalmát használja, és a törzsvagyonba tartozó tulajdoni tárgyak egy részét minősíti forgalomképtelennek vagy korlátozottan forgalomképesnek.
Ezzel szemben a Tervezet a köztulajdon fogalmát leszűkíti a kizárólagos – és ezáltal forgalomképtelen – állami, önkormányzati és köztestületi tulajdon körére, azon az elvi alapon, hogy az előbb felsorolt jogalanyoknak van a “köztulajdontól” megkülönböztethető “magántulajdona”, amivel e jogalanyok is szabadon rendelkeznek.
Az természetesen nem kifogásolható, hogy a Ptk. az eddigiektől eltérő elméleti alapokon új fogalmakat, új kategorizálást vezet be, hiszen a Ptk. elfogadása után nyilván hosszú jogalkotói munkának kell megkezdődni, ami a
jogrendszer szabályait hozzá igazítja az új Ptk. -hoz, és aminek ki kell terjedni a köztulajdonnal összefüggő kérdésekre is. E jogalkotási munkában azonban problémát okozhat, hogy a normaszöveg lakonikus rövidsége nem fedi le, és nem adja vissza azt a differenciált tartalmat, amit az Indokolás a köztulajdon struktúrájáról leír. Másrészt a fogalomhasználatnak van egy elvi oldala is. Ez pedig az, hogy az állam, az önkormányzatok és – némileg eltérő fokban ugyan, mint ezeknél – a köztestületek magántulajdona is valamilyen “köz-” (tehát vagy az egész államilag megszervezett közösség, vagy a település/megye, vagy a köztestületet alkotók közösségének) tulajdona. Ezért a “köz” általános érdekének védelme céljából, a “köz” nevében ezzel a “köz”-magántulajdonnal rendelkező szervek jogkörét szintén korlátozni szükséges, és a magánjogi szabályoktól eltérő közjogi szervezeti, eljárási, döntési és kontrollmechanizmusokat kell kialakítani.
A Ptk. -hoz kapcsolódó jogalkotás során mindezeket a kérdéseket végig kell gondolni. Sajnálatos módon azonban sem a magyar polgári jog, sem a közjogi terminológia nem olyan cizellált, hogy ha a Ptk. – a jogi szaknyelvben eddig általánosan kiterjesztően használt köztulajdon fogalmat a Tervezetben foglaltak szerint leszűkíti, akkor a “köz”magántulajdon köz-jellegének kifejezésére nem marad terminológia. Megfontolandó ezért az állami köztulajdon belül is a törzsvagyon fogalmának bevezetése a kizárólagos állami tulajdon tárgyaira.
2.2. A vagyonkezelés kérdése
Ugyancsak a közjogi szabályozási igények szempontjából át-gondolandónak tartom a vagyonkezelés és a vagyonkezelői jog “visszavételét” a Ptk. szabályai közé. Az állami, az önkormányzati és a köztestületi tulajdon egy részének funkcionálása elképzelhetetlen a vagyonkezelés intézménye nélkül, hiszen az államszervek, a közigazgatási szervek, a közintézetek – ahogy ezt már az előbbiekben részletesen kifejtetten – nem tulajdonosai, és nem is lehetnek tulajdonosai a jelenlegi értelemben használt köztulajdon tárgyainak, ideértve a kizárólagos állami, önkormányzati tulajdon tárgyait és a “köz”- magántulajdont is. Jól látható, hogy a pénzügyi jogi normák között igen terjedelmes normaanyag szabályozza jelenleg a vagyonkezelést, az állami tulajdont tekintve az Áht-ban, az önkormányzati tulajdonra vonatkozóan pedig az Ötv. 2005. évi módosításával28 2007. január 1-jétől illesztették be az Ötv. szabályai közé. Kétségtelen, hogy a vagyonkezelés nem tisztán polgári jogi intézmény29, a vagyon tulajdonosa (állam, önkormányzat, köztestület) és a vagyonkezelő közötti “ún. belső jogviszony” számos közjogi, elsősorban pénzügyi jogi elemekkel terhelt, – az Alkotmánybíróság fogalomhasználatával – a köztulajdonból “derivált kötelmi viszony”. Ugyanakkor a vagyonkezelő kifelé, a “külső jogviszonyban” tulajdonosként lép fel. Éppen ez a “külső viszony” indokolja – véleményem szerint -, hogy a polgári jog alaptörvénye nem háríthatja el teljesen magától e jogintézmény szabályozását, és a szabályozást nem pótolja az a nagyon általános, és ezért meglehetősen homályos felhatalmazás, hogy “a köztulajdon tárgya feletti rendelkezés jogát az állam vagy az önkormányzat másnak átengedheti”30.
3. A Kötelemi jog II. c. ötödik Könyv VIII. fejezet:
Felelősség a közhatalom gyakorlása során okozott kárért és sérelemért
Ahogy eddig is számos témakörnél jelezni kellett, hogy e tanulmány kereteit messze meghaladja az adott probléma akár csak részleges taglalása, fokozottan igaz ez az állam és az állam szervei felelősségére vonatkozó kérdésekre. Ezért a Tervezetnek csak a deliktuális felelősség körében javasolt szabályzását és csupán egyetlen szempontból, a közhatalmi döntést hozó szervek jogalanyisága szempontjából érintem, ezen belül is csak a közigazgatási szervek közhatalmi jogalkalmazó tevékenységéért való felelősségre térek ki.
A Tervezet – hasonlóan a jelenlegi Ptk. -hoz – a közhatalmat gyakorló közigazgatási szervek általánosan létező polgári jogi személyiségéből indul ki, és a közhatalmi döntésért való felelősséget elsődlegesen a jogi személy közigazgatási szervre rója, majd mögöttes felelősként a költségvetési szerv alapítóját jelöli meg (ld. Tervezet 2: 88. §). Az Indokolásból az is kiderül, hogy azt a jogalkalmazói gyakorlatban számtalanszor felmerült problémát, amikor az “egyszemélyes” hatóság döntésével okozott kár megtérítésére kötelezett jogi személyt kellene megtalálni, a Tervezet oly módon oldja meg, hogy ilyenkor annak a közigazgatási szervnek a felelősségét mondja ki, melynek “vezetője a közhatalmi jogkör gyakorlója”31. Ez a javaslat a közhatalmi döntésekért való kárfelelősség alanyát tekintve legalább annyi kétséget idéz elő, mint a jelenlegi szabályozás. Ezek közül néhányat megemlítve:
– A Tervezet kezeli azt a problémát, amikor a közjogi szabályok a közigazgatási szerv vezetőjét jelölik meg a hatáskör gyakorlójaként, és nem magát a szervet (minisztérium – miniszter). Mint említettem, ez a polgári jogi gondolkodás szerint okozhatott jogalkalmazói nehézségeket, de a közjogi szabályozásban a hatáskör címzettje mindig a szerv vezetője, tehát a szerv polgári jogi felelőssége külön hangsúlyozására nincs szükség. Ugyanakkor azonban a javasolt szöveg nem oldja meg azt a valóban létező problémát, amikor a hatáskört egy közigazgatási szerven belüli szervezeti egység vezetőjéhez telepíti a jogszabály, és ezáltal a közjogi jogalanyiságot és a polgári jogi személyiséget teljesen elválasztja egymástól. Ilyen esetkör az, amikor a hagyományos értelemben vett dekoncentrált szerv (azaz a központi egység és a területi egységek együtt alkotnak egy szervezetet és kifelé egyetlen jogi személyként jelennek meg) területi egységének vezetőjét ruházzák fel pl. I. fokú hatósági jogkörrel. Hasonlóképpen a közigazgatási hivatalok szakigazgatási szervei is önálló – a hivatalvezető hatáskörétől elhatárolt – hatósági jogkörrel rendelkeznek, de polgári jogi jogalanyisága a hivatalnak van. Ilyenkor nincs mit kezdeni a szerv vezetőjének hatáskörére kitalált szabállyal, mert éppen az a sajátosság, hogy a hatáskört az általános közjogi szabályozástól eltérően nem a szerv vezetője gyakorolja.
– Nem jelent megoldást a javaslat a jegyző, illetőleg a polgármesteri hivatal ügyintézőjéhez telepített ügyekben sem. Sőt itt az alapkérés még bonyolultabb. Az Ötv. szerint az önkormányzat szervei, tisztségviselői közül főszabályként a jegyzőre, kivételesen a polgármesterre, illetőleg a polgármesteri hivatal ügyintézőjére (pl. anyakönyvvezető, gyámügyi csoport vezetője) telepíthető államigazgatási jogkör. Ha a jelenlegi – megítélésem szerint hosszabb távon nem fenntartható – helyzetet is vesszük alapul, vagyis azt, hogy a polgármesteri hivatal önálló költségvetési szerv, tehát jogi személyként rá terhelhető a vezetője által okozott kár, a szabály akkor is csak a jegyzőre alkalmazható. A polgári peres ügyekben ítélkező bírói joggyakorlat számára minden bizonnyal izgalmas feladvány lesz annak értelmezése, hogy vajon a polgármester “irányítási” jogköre a polgármesteri hivatal felett értelmezhető-e “vezetésként”, ha a polgármester okoz kárt a hozzá utalt államigazgatási hatósági ügyekben32. A polgármesteri hivatal ügyintézője pedig – hasonlóképpen az előbb említett dekoncentrált szerv belső szervezeti egysége vezetőjéhez – nyilvánvalóan nem vezetője a polgármesteri hivatalnak33.
Az önkormányzatok szerveihez telepített államigazgatási ügyek esetében azonban – a szövegezéssel javítható hibákon túl – van egy elvi, a Tervezetben megválaszolatlan kérdés. Ez pedig az, hogy az önkormányzat a saját vagyonával mennyiben és milyen mértékig lehet felelős az állam(igazgatás) szervei helyett intézett ügyekért. Álláspontom szerint ezekben az ügyekben az önkormányzat felelőssége nem állapítható meg, hanem a közhatalmi
jogkörben okozott kár végső teherviselője csak az állam lehet. Más kérdés, de ezt közjogi eszközökkel kell kezelni, hogy az állam szervei miként befolyásolhatják az önkormányzat képviselőtestületét a megfelelő jegyző (hivatali ügyintéző) kiválasztásában és esetleges személyes (köztisztviselői) felelősségre vonásában.
– A Tervezet – hasonlóan a jelenlegi szabályozáshoz — teljesen figyelmen kívül hagyja a közigazgatási hatósági jogalkalmazásnak azt a sajátosságát, hogy itt a közérdek érvényesítése és a tárgyi jog védelme érdekében hivatalból kezdeményezett jogorvoslási módok is léteznek, és ezek még az alá-fölérendeltségi viszonyban nem álló, de jogorvoslati fórumokként összekapcsolt közigazgatási szintek között is hierarchikus kapcsolatot intézményesítenek. Ennek következtében a közigazgatási hatósági eljárásban a felügyeleti szerv hivatalból eljárást kezdeményezhet, felügyeleti eljárásban megsemmisítheti, illetőleg megváltoztathatja az alsóbb szintű szerv döntését, és új eljárásra is kötelezheti azt. A hatósági ügyintézésben nem ritka konfliktus az, hogy a felügyeleti szerv döntése alapján, a megismételt eljárásban meghozott döntést végül a bírói felülvizsgálat során jogsértőnek ítélik. A bíróság által jogsértőnek minősített döntésből eredő kárt ilyenkor nem a felügyeleti szerv, hanem a döntéshozó viseli.
Az ilyen és ehhez hasonló problémák (pl. a felelősség megoszlása és érvényesíthetősége szakhatóságok közreműködése esetén) megoldására Kilényi Géza a közhatalom gyakorlása során okozott kárért való felelősség teljes újragondolását javasolja, akár egy “új tartalommal kitöltött fiskus” létrehozásával34. Érdekes, hogy maga a Tervezet is elindul ilyen irányba, amikor a bírósági eljárások ésszerű időn túli elhúzódása miatti felelősséget végső soron az államra telepíti (5: 610. §).
Úgy vélem Kilényi Géza javaslata megfontolandó. Ez is azt támasztja alá, amit a közigazgatási jogtudomány legutóbbi kutatási eredményei35 az állam és az állami szervek felelőssége kérdésében, hogy a magyar szabályozás – melynek a Tervezet csak minimális mértékben javított kiadása – alapjaiban újragondolásra szorul. Ennek része lehet az államnak a jogalkotásért való felelőssége, mely a Tervezet szerinti változatában egyszerre leszűkítő, mert – a jogharmonizációs kötelezettség elmulasztását kivéve – csak az Alkotmánybíróság döntései által deklarált alkotmányellenesség esetén lenne megállapítható36, és túlságosan is tág, illetőleg pontatlan, mert pl. az állam felelősségét mondja ki az alkotmányellenes önkormányzati jogalkotás esetére is. Az önkormányzati szabályozás elmulasztásáért való felelősség helytálló lehet a jogharmonizációs kötelezettség körébe tartozó kérdésekben37, de igencsak megkérdőjelezhető az ezen kívüleső az önkormányzati rendeletalkotásnál.
JEGYZETEK
1 Közismerten a Ptk. 1993. évi módosítása intézményesítette a köztestületet, a közalapítványt és a közhasznú társaságot, mint “közjogi személyeket”, azzal a céllal, hogy hozzájáruljon a non-profit szféra kialakulásához, megteremtve az állami és a civil szféra köztes, változó mozgásterében létesülő új közjogi szervezettípusokat. Ha e szervtípusok szükségességén és alkalmazhatóságán lehet is vitatkozni, az elmúlt másfél évtized azt egyértelműen bebizonyította, hogy a civiljog alapkódexe nem megfelelő hely a közjogi szervezettípusok bevezetésére. Ld. erről: Sárközy 2003; 2006a; Vadál 2006; Fazekas 1993; 2006
2 Ld. az indokolással együtt közzétett szöveget: http: //ww. irm. gov. hu/download/masodik_kony_-_a_szemelyek. pdf/ masodik_konyv_-_a_szemelyek. pdf http: //www. irm. gov. hu/download/negyedikdologijog. pdf/negyedik dologijog. pdf; http: //mvw. irm. gov. hu/download/otodik_konyv_ii. pdf/ otodik_konyv_ii. pdf (a továbbiakban együtt: Tervezet illetőleg Indokolás)
3 A legismertebben közül: “metróper” (BH 2002. 235. ), Országgyűlés jogi személyiségét, ill. ennek hiányát megállapító ítéletek (BH 2004. 52. ), a polgármesteri hivatal perbeli jogképessége a hatáskört gyakorló jegyző, ill. polgármester helyett (BH 1993/544. ), ill. ugyanennek a kizárása, ha az “önkormányzatot megillető tulajdoni igény érvényesítésekor (BH 1995/657. ), önkormányzati jegyző, ill. városi gyámhivatal által intézett hatósági ügyekben a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésének elutasítása az alperes közigazgatási szerv perbeli jogképességének hiánya miatt (BH 2002. 96. ), az 1/2003. KJE-PJE jogegységi határozat alapját adó ügyekben a közigazgatási szerv, ill. a szerv vezetője hatáskörének az azonossága vagy megkülönböztethetősége stb. Az eseteket feldolgozó szakirodalomból ld. pl. Gárdos 2001; Petrik 2006; Kilényi 2006
4 Ezek a közül a fontosabbak: Berényi 1998, 2003; Ficsor 1993; Sárközy 1993, 2001 -Jobbágyi 1995; Kecskés 1999; Lenkovics-Székely 2001; Petrik 2001; 2006; Kilényi 2006; Koncepció.
5 Sárközy 1985, 442. o.; a teljes kifejtést ld. 438-455.; ill. Sárközy 2001. 4-5. od.
6 Sárközy 1985, 447. o.
7 Petrik 2001, 579. o.
8 Kilényi 2006, 452. o.
9 Ide sorolom azokat is, akik nem foglalnak állást a komplex jogalanyiság kérdésében, de álláspontjukat nem arra alapozzák, ld. pl. Berényi Sándor elméletét. Berényi röviden ki is tér a jogi személy-elméletek körében a “közjogi személy” hagyományos fogalmával szemben felvetett kritikákra, ennek keretében utal a komplex jogi személyiség teóriájára is, de ezt végülis nem értékeli. Berényi 1998, 95. o., Berényi 2003, 285-286. o.
10 Berényi 1998, 94. o.
11 Uo. 94. o. Valamivel részletesebben kifejtve, de tartalmát tekintve Berényi ezeket az ismérveket ismétli meg a 2003-ban megjelent monográfiájában is: Berényi 2003, 283-288. o.
12 Berényi 1998, 94-95. o.
13 Petrik 2001, 585. o., Koncepció 20. o.; Jobbágyi 1995; Lenkovics-Székely 2001, bár ez utóbbi tankönyvekben a “köz-” és a “magán-” megkülönböztetésének szempontjai kaptak inkább hangsúlyt.
14 Kilényi 2006, 465. o.
15 Uo. 465. o.
16 A megállapítás Sárközynek az állam “jogi perszonifikációjával” kapcsolatos tételeire válasz. Sárközy e gondolatait ld. Sárközy 1985, 453-455. o.
17 Uo. 465. o.
18 2006. évi LVII. törvény.
19 A közigazgatási szervezeti jog kodifikálásának egy egész monográfiát szentelt Vadál Ildikó. Ld. Vadál 2006.
20 Ez olyan megoldás a közjogi szabályozásban, mintha a polgári jog összes jogi személy típusát a “vállalkozó” számviteli fogalma venné át. A tervezet elvi megalapozásában komoly szerepet vállalt Sárközy Tamás. Ld. Sárközy 2006a. 178-188. o., és a III. részben közzétett törvénytervezet a költségvetési szervek jogállásáról, a köztestületekről és közalapítványokról: 284 — 318. o.
21 Ld. Magyar közigazgatási jog 1998, 130-135. o.; 2004, 125-126.; 2006, 125-129. o.
22 Részletes kifejtését ld. Fazekas Marianna: A köztestületek szabályozásának néhány kérdése Habilitációs értekezés 2007.
23 Az idézetek forrása: Koncepció 21. o.
24 Ötv. 1. § (3) A helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat-és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybíróság, illetve bíróság és kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül. (4) A helyi önkormányzat – a választott helyi képviselő-testület által, vagy a helyi népszavazás döntésével – önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe…. “
25 1996. évi XXV. törvény a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról.
26 Ugyanezt a kritikát fogalmazza meg Sárközy Tamás is a Tervezet e fejezeteivel szemben. Ld. Sárközy 2006b. 249. o.
27 Ezt a központi költségvetési szervekre vonatkozóan már kimondja az állami vagyonról szóló, elfogadás előtt álló törvényjavaslat (T/3087. 2. §)
28 2005. évi XCII. törvény.
29 A vagyonkezelői jog mindenlétéről, tartalmáról ld. a 17/1992. (III. 30. ) AB határozatot.
30 Tervezet 4: 15. § (3) bek.
31 Tervezet 5: 607. § (2) bek.
32 Ez egyáltalán nem életszerűtlen, mert a polgármesternek pl. komoly tulajdont korlátozó jogai vannak katasztrófa esetén.
33 Tehát az az ügy, amelyik a városi gyámhivatal kárfelelősségének megállapítást célozta, az új szabályok szerint sem lenne megoldható. Ld. BH 2002/96.
34 Kilényi 2006, 463. o.
35 Nagy Marianna 2006, 285-289. o., ill. Nagy Marianna 2007.
36 Megítélésem szerint kárfelelősség alapja lehet az a mulasztás is, amikor a végrehajtási rendelet megalkotására feljogosított szerv nem alkotja meg ésszerű időn belül a rendeletet, és ezzel kárt okoz. Ilyen eset volt pl. amikor a GKM több mint fél évig nem alkotta meg az akkreditálási eljárásokra vonatkozó igazgatási szolgáltatási díjakról szóló rendeletet, és ezzel számottevő bevételkiesést okozott a Nemzeti Akkreditáló Testületnek.
37 Ld. erről Kecskés 2001, különösen 243-246. o.
FELHASZNÁLT IRODALOM
Berényi Sándor (1998): Magyar közigazgatási jog. Általános rész (1. kiadás) III. fejezet: A közigazgatás intézményrendszere. Osiris, Bp. 1998.
Berényi Sándor (2003): Az európai közigazgatási rendszerek intézményei. (Autonómiák és önkormányzatok. ) Rejtjel, Bp. 2003.
Fazekas Marianna (1993): A köztestületekről I-II. Magyar Közigazgatás 2. és 4. szám.
Fazekas Marianna (2006a): A köztestületek szabályozásának egyes kérdései. Magyar Közigazgatás 2006/6. 321-335. p.
Ficsor Mihály (1993): Közjogi jogi személyek a magyar polgári jogban. Magyar Jog 1993/6.
Gárdos István: A metróper és az állam jogi személyisége. Jogtudományi Közlöny 2001/11.
Jobbágyi Gábor (1995): Magyar polgári jog. Személyi jog 1995. Novotni Kiadó, Miskolc.
Kecskés László (1999): Magyar polgári jog. -A személyek joga. Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs 1999.
Kilényi Géza (2006): A közigazgatási szervek jogi személyiségének problémái Magyar Közigazgatás 2006. /8.
Lenkovics Barnabás – Székely László (2001): Magyar polgári jog – A személyi jog vázlata, Eötvös József Könyvkiadó, Budapest, 2001.
Nagy Marianna (2006): A közigazgatási jogi felelősség szabályozásának előkérdéseiről. In: Közjogi tanulmányok
Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére című tanulmánykötet Szerk. Imre Miklós, Lamm Vanda, Máthé Gábor; 285-289. o.
Nagy Marianna (2007): Kutatási zárójelentés az A T-037894 jelű közigazgatási jogi felelősség- és szankciórendszer elméleti dogmatikai rendszerének fejlesztési lehetőségei” című OTKA kutatásról 2007. február.
Petrik Ferenc: Jogalanyok és jogi személyek az új Polgári Törvénykönyvben. Magyar Jog 2001/10.
Petrik Ferenc (2006): A közjogi személyek polgári jogi jogalanyisága. Gazdaság és Jog 2006. február.
Sárközy Tamás (1985): A jogi személy elméletének átalakulása. KJK 1985.
Sárközy Tamás (1993): Közjogi személyek a Ptk. -ban? Jogállam 1993/2.
Sárközy Tamás (2001): Jogképesség, illetve jogalanyiság az embertöbbességek – csoportok – szervezetek körében. Jogtudományi Közlöny 2001/1.
Sárközy Tamás (2006a): Államszervezetünk potenciazavarai. HVG-ORAC Bp. 2006.
Sárközy Tamás (2006b): A magyar gazdasági jog jövőképéről, fejlesztési stratégiájáról. Állam- és Jogtudomány 2006/2.
Vadál Ildikó (2006): A közigazgatási jog kodifikációja. Dialóg-Campus Kiadó Pécs-Budapest 2006